第二讲 行政职能

（1）斯密向以重商主义为代表的传统国家干预经济理论和政 策发起了挑战，以“经济人”假设为理论基础，提出“自 私的动机、私有的企业、竞争的市场”是自由经济制度的 三要素。 （2）根据斯密所阐述的“看不见的手”原理， 每个人从事经 济活动，盘算的虽然只是自己个人的利益而非公共利益， 但他们这样做时却受了一只“看不见的手”的指导，去尽 力达到一个并非他本意要达到的目的，追求个人利益往往 有效地促进社会公共利益。 （3）根据斯密的观点，政府只起“守夜人”的作用，政府的 职能仅限于保护社会免受外敌侵犯；保护每一个社会成员 免受其他成员的强制， 实现社会公正；建设和保护公共设 施。
2.重商主义的观点 重商主义认为，只有商业活动才是真正取得财富的生产活 动，国家应该积极干预社会经济生活，采取各种措施保护 本国商人的利益，限制或禁止商品的进口和货币的输出。 3.古典自由主义的观点 市场经济体制及秩序在西方各国确立之后，特别是18世纪 后半期， 随着工业革命的发生，商业资本转向了工业资 本，人们对政府的作用和认识发生了变化，自由放任、限 制国家干预的观点取代了古典的国家干预论。古典自由主 义的代表人物亚当〃斯密于1776年发表了《国民财富的 性质和原因的研究》，体现了这一历史诉求。
2.新自由主义经济理论的主要观点 （1）自由市场制度及与其相一致的私人企业制度，是人类 现阶段可能选择的最好的制度，而个人自由是自由市场制 度及私人企业制度存在的基础。 （2）政府的缺陷至少与市场缺陷一样严重，所以政府不但 不能纠正市场，反而会使之恶化，政府解决市场缺陷的唯 一正确的途径是进一步明晰产权，而不是进行政府干预。 （3）受到充分体现自由精神的法律保护和约束的、私有制 条件下的自由市场经济制度，是一个公正、合理的社会基 本准则。 总之，新自由主义经济理论认为，政府的干预对社会和经 济而言是必要的，政府应该承担经济社会管理职能， 维 持社会秩序，保护社会的公共利益。但政府的干预只能限 制在一定范围内，政府不能取代市场机制和市民社会的作 用。
（二）有限政府时期行政职能的发展趋势 1.有限政府时期 在新自由主义经济理论指导下， 20世纪70年代末80年代 初以来，西方各国普遍开展了行政改革，改革的重点之一 是重新界定和优化政府职能，其核心是将大量原由政府承 担的职能交给市场和社会，对那些不该管的事放手不管， 集中财力和精力把该管的事管好。 2.有限政府时期行政职能 （1）通过非国有化， 减少政府对企业的微观管理， 这就是 将公有企业和公用事业的产权转移或私有化。 （2）政府放松规制，更好地发挥市场机制的作用，放松管 制盛行于西方各主要国家， “市场和竞争就是最好的管 制”成了流行的口号。 （3）推进公共服务职能的社会化、市场化，公共服务市场 化和社会化主要采取三种形式：政府业务合同出租；以私 补公，打破垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系； 公共服务社会化。
（四）研究行政职能对于促进行政效率和效能的提高有着重 要意义 1.在某种程度上说，行政效能的高低取决于行政职能的发挥 和实现情况。所以行政职能实施情况，是检验行政管理方 方面面的一个重要依据，也是检验管理结果的表现。 2.研究行政职能， 对于理顺职能关系，充分发挥行政管理各 项职能的作用，促进行政管理的效率和效能的提高有着重 要意义。
4、社会职能
提供社会保障 保护自然环境
人口政策
二、研究行政职能的意义
（一）研究行政职能对于合理地确定行政活 1.行政职能反映国家行政管理活动的基本方向和实质内容， 指明政府活动中基本的、主要的工作。行政职能是国家职 能的体现，包括政治统治职能和社会管理职能。但在不同 历史时期，政治统治职能和社会管理职能的重要性有所区 别。 2.研究行政职能有利于确定行政管理的重点和内容。行政活 动的内容、目标和任务都要在行政职能范围内，根据行政 职能来确定。 3.行政职能具有相对稳定性，但政府管理目标和任务具有多 变性， 随着时间、地点、条件而不断发生变动。研究行政 职能有利于审时度势，科学认识行政职能与社会环境的关 系。
《行政管理学》之
第二讲 行政职能
主讲人：曹 明
【知识点】



识记：行政职能的含义、行政职能的特点、弱势政府时期 行政职能的特点、强势政府时期行政职能的特点、规制的 含义、行政审批制度的含义、行政职能转变的含义。 领会：研究行政职能的意义、弱势政府时期行政职能的积 极意义与消极意义、强势政府时期行政职能的积极意义与 消极意义、我国改革开放前行政职能的特征、我国改革开 放前行政职能主要弊端、我国行政职能转变的必要性、我 国行政职能转变的内容。 应用：联系我国实际，谈谈有限政府时期行政职能的发展 趋势；联系实际，分析我国行政职能方式转变的主要内容； 联系实际，分析我国行政职能关系转变的思路。
（1 ）1936 年凯恩斯出版了其理论的奠基作《就业、利息 和货币通论》， 认为自由市场经济制度可保护个人自由 并激发人的创造潜能，但市场经济存在缺陷，主要表现为 在放任自由的经济条件下，由于有效需求不足，失业是不 可避免的。 （2）凯恩斯以有效需求原理和就业理论为基础，提出了一 整套“反危机”政策主张。 （3）凯恩斯理论对20世纪70年代之前西方各国市场经济体 制和政府职能产生了重大影响，各国纷纷加强国家干预， 于是，自由放任的市场经济开始演变为国家干预的市场经 济，“守夜人”行政职能让位于“积极干预”的行政职能。
（二）行政职能的内容
1.行政职能是国家职能的构成和体现。 国家有两种基本职能，一种是政治统治职能，一种是社会 管理职能。 2.行政职能是行政管理职责与功能的统一。 行政职能首先表现为国家行政机关依法履行的职责，同时 行政职能又表现为政府在国家和社会中的功用、效能。
（三）行政职能的特点
1.执行性 国家职能是由立法职能、行政职能、司法职能组成的，相 对于立法职能而言，行政职能表现为执行国家意志的管理 方面的职能。 2.整体性 政府行政系统和行政行为不是孤立和独立的， 它是整个 社会系统中的一个子系统，行政职能必须反映社会的需求， 是整个社会职能系统的一部分。 3.多样性 行政职能系统结构极为庞大和复杂。 4.动态性 行政职能的内容、范围及活动方式源于国家的性质和社会 的需求，社会经济、政治和文化环境的改变，行政职能也 应做相应的调整。
（一）行政职能的含义
1.从政府的职责范围来看，行政职能既涉及政府内部行政管 理的职责，还涉及社会公共行政管理的职责。 2.从政府履行职责的方式来看，行政职能涉及组织、领导、 沟通、决策、执行、监督等行政管理行为和过程，以及行 政管理方法与规范等内容。 3.从行政职能在国家及社会生活中所起作用来看，行政管理 就是通过行政职能在国家及社会生活中所起的作用。
（四）行政职能的构成
1、从职能的作用领域：政治职能、经济职能、文化教育职能、 社会保障职能等； 2、从职能的属性：维持职能、管制职能、裁判职能、发展职 能等； 3、从职能的过程：决策、计划、组织、指挥、协调、控制、 沟通职能等； 4、从职能的表现形式：行政立法职能、行政司法职能、行政 检察职能等。
二、强势政府时期的行政职能
（一）形成与发展
1.强势政府时期即“积极干预”政府时期。 1929—1933 年震撼世界的经济大危机， 标志着自由放 任经济理论的破产和“守夜人”政府的终结。 2.随着以凯恩斯主义国家干预经济理论为基础的罗斯福“新 政”的推行，危机得到了控制，并逐步走出困境。这次危 机表明， 仅靠“看不见的手”和自由竞争并不能保证社 会生产和资源的合理配臵以及社会经济的有序运行。 3.凯恩斯主张放弃自由放任主义，实行政府对经济生活的全 面干预。
【能力点】


知道：行政职能的含义、行政职能的特点。 会用：我国行政职能转变的必要性、我国行政职能转变的 内容。 掌握：我国行政职能方式转变和行政职能关系转变的主要 内容。
【大纲】
【导入语】



作为行政秘书的钟丽，一旦进入行政角色， 参与 行政管理日常运行的时候， 与之打交道最多的就 是行政职能，包括行政职能的含义、行政职能的特 点、行政规制的含义、行政审批制度的含义、行政 职能转变等。因此，如何掌握行政职能，是行政管 理中的重要一课。 在现代行政管理学中，行政职能是一个重要的范畴。 它反映了行政管理活动的基本功能及其活动方向， 也规定着我们将在下面要谈到的行政管理机构的设 臵及其运行状况。那么，到底什么是行政职能， 它有哪些特点，我们不但有必要对这些问题做出回 答，而且我们还要探讨研究行政职能的意义、行政 职能的基本构成或内容。 从行政秘书的角度来观察行政职能，需要掌握行政 职能的特点、行政职能的类型，是作好行政管理工 作的关键。
三、有限政府时期的行政职能
（一）新自由主义经济理论
1.新自由主义经济理论的含义 在20 世纪70 年代以后，面对西方国家的经济“滞胀”现 象， 凯恩斯主义一筹莫展，出现了对凯恩斯理论的否定。 其中以哈耶克、罗宾斯等为代表的自由主义伦敦学派，以 拉弗尔、费尔德斯坦为代表的供给学派，以卢卡斯等为代 表的理性预期学派，以布坎南等为代表的公共选择学派等， 这些理论统称为新自由主义经济理论，他们的理论成为这 一时期的主流经济理论，成了政府制定经济政策的理论依 据。
第一节 行政职能的特点及其意义
一、行政职能的特点
（一）行政职能的含义

行政职能是国家行政机关在一定时期内，根据社会需求， 在国家的政治、经济和社会事务管理中承担的基本职责和 发挥的功能作用。行政职能主要涉及政府的职责范围、履 行职责方式、在国家和社会生活中所起作用等问题。 管到什么程度 怎么管
管什么
（二）研究行政职能对于行政组织建设有着重要意义 1.行政组织不是任意设立的，其赖以确立的根本依据是行政 职能。一方面，只有以职能为基础才能科学地确定行政机 构：另一方面。由于社会环境的变化，行政职能也会发生 变化，行政机构也应进行相应的调整。 2.机构改革能否取得成功，关键在于行政职能与机构改革能 否相结合。行政职能转变是政府机构改革的核心。 3.我国在以前的机构改革由于没有抓住转变职能这一关键， 结果出现“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的恶性循环。 研究行政职能对于深化我国机构改革、重塑新型的行政管 理体制具有十分重大的理论与现实意义。