国内外重大突发事件管理模式分析

9·11 事件和巴厘岛事件显示出恐怖主义活动已经达到了空前的规 模，给国家和社会造成了重大安全和经济危机。
2．重大突发事件对各国政府管理的影响 世界各国响应联合国的防灾减灾、可持续发展、反对恐怖活动 等的理念，成立或完善国家安全及危机管理组织，加强对重大突发 事件的统一管理，预警预测，迅速反应；把防灾减灾和危机管理纳 入到可持续发展规划以及各种规划中去；修改、整合或制定法律； 促进国民的参与；加强教育和培训等等。 二、国外政府重大突发事件的管理模式 虽然世界各国重大突发事件管理机构名称不同，但基本架构 多是以国家元首(如美国、俄罗斯、法国等)或政府首脑(如以色列、 日本等)为核心，国家安全部门为主体，情报资源为基础，形成了包 括外交、军事、情报、财政等部门在内的综合体系。 1．行政首脑的核心作用 （l）重大突发事件管理机构法定负责人。绝大多数国家的宪 法规定，行政首脑直接负责外交、情报和国防事务，对重大突发事 件具有顶级处理权。 （2）重要人员任免权。重大突发事件管理机构常务负责人(如美 国家安全事务顾问、俄安全会议秘书等)以及下属机构主要负责人要 由行政首脑任命。法国国防秘书处和对外安全总局虽在名义上分 别隶属于总理办公室和国防部，但两部门的首长都须经总统批淮。 （3）最高决策权。重大突发事件管理机构提出的任何解决方 案和决议，最后均须行政首脑同意方能生效。 2．国家安全决策部门的中枢功能 国家安全决策部门是重大突发事件管理的最高咨询和办事机 构，负责审查、协调和监督重大突发事件管理政策及其执行情况， 并协调国家安全战略，对威胁本国安全利益的各种因素做出决策 反应。在重大突发事件发生前后，这些部门就会成为重大突发事 件管理的核心，评估重大突发事件形势，提出对策建议，执行行政 首脑的命令。其主要成员为国家和部委领导人，而且大多数国家 的安全决策部门中，还设有一些跨部门委员会或机构，管理相应问 题。这种部门和人员建制，实际上涵盖了重大突发事件管理流程 中的主要环节，有利于听取并协调各方意见，便于发挥合力，具体 落实重大突发事件管理的大政方针。 3．情报资源的保障效用 重大突发事件是国家安全所面临的特殊挑战，在重大突发事 件过程中，形势瞬息万变，因此，情报在重大突发事件管理和国家 安全决策中起着非常关键的作用。各类情报机构的主要职能是向 行政首脑和国家安全决策部门提供有关重大突发事件的情报和对 策建议，协助相关部门处理重大突发事件。 4．设立一些专门的临时管理机构 临时性重大突发事件管理机构的辅助性作用为应付某些突发 事件，往往需要根据情况设立一些专门的临时管理机构，以便更加 快捷有效地做出决策与反应。如今年 7 月的伦敦爆炸案，英国政
四、我国正在完善重大突发事件的应急预警管理模式
法。第六，加强应对各种重大突发事件的国际合作，大力推进重大
2003 年抗击“非典”取得阶段性胜利后我国才正式提出建立政 府重大突发事件管理体制。因此，以上国外政府重大突发事件管理
突发事件管理研究。随着国际间交往的增多，发生在一国的重大 突发事件，可能会迅速波及他国，造成对全球经济、政治等方面的
会组织在重大突发事件管理中所起的作用还是微乎其微，从而也 就加重了政府的负担。这就需要在政府指导下，积极培育和发展
成巨大的心理压力，而且对于民众来说也是如此，要提高社会的重大突 公民社会组织，形成政府和社会共同管理重大突发事件的治理结
发事件心理承受能力，可以对重大突发事件处理起到事半功倍的效果。 构。第五，提高重大突发事件管理中决策系统的创新能力。要充分
一、近年来重大突发事件对全球的影响 全球遭受重大突发事件的影响不断增大，由其造成的人员伤 亡、经济损失和社会影响呈现日益加重的趋势。 1．重大突发事件对社会的冲击力 （1）重大自然灾害频发，经济损失严重。1960 年以来，全球自 然灾害的发生率，特别是洪灾、暴风雨和干旱呈不断上升的趋势，其 特点是灾害中死亡的人数减少，但灾害发生的次数、造成的经济损 失以及影响范围日益扩大。 （2）技术灾害的影响日益突出。随着工业化、现代化和城市化 的发展，技术灾害诸如爆炸、火灾以及交通事故等，自 1970 年以来 呈现快速增长趋势。7 月伦敦地铁和公共汽车系列爆炸案，不仅伤 及无辜市民而且造成了严重的人心恐慌及政治经济的影响。据统 计，20 世纪损失最大的 100 起技术性灾害中，就有 18 起化学事故、 34 起城市火灾以及 48 起其他事故；20 世纪伤亡最多的 100 起技术 性灾害中，就有 20 起化学事故、21 起城市火灾以及 59 起其他事故。 （3）生物危机严重威胁公众健康。典型的包括：各种环境下的 病虫害侵袭、人类或动植物中爆发的疾病以及食物中毒事件。其与 火灾和洪灾等相比具有“长期性”。例如：1986 年英国出现首例疯 牛病病例以来，不仅给英国国民经济造成巨大的损失，而且引发了 政府信用危机和外交危机以及世界贸易摩擦等。再如，我国 2003 年出现的 SARS 也对世界产生了灾难性的影响。 （4）恐怖主义威胁呈现新型化、大规模化和强灾难性的特点。
綮，真实地道出了中国在应对包括灾难事件、恐怖事件在内的重大突 发事件存在的四大“软肋”。
大突发事件管理机构的特点是规模小、层次高、决策快、保密性强。
因此，中国政府应标本兼治，及早完善重大突发事件的应急预
三、国外重大突发事件管理模式的运作特点
警管理模式。
各国重大突发事件管理既重视对潜在重大突发事件的研究与
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“7·7 伦敦系列爆炸案”使伦敦从大喜（申奥成功）转到大悲，同 时如何应对重大突发事件在全球来说往往是难题；但人们看到事发 后，英国上层一系列动作相当有序：首相府立马做出反应，数分钟后 便启动了预算为 20 亿英镑的反恐怖预案；事发后不到 12 小时，伦 敦已恢复正常，13 条地铁中有 5 条已恢复运营，而路面的公共汽车 线路从爆炸发生 10 多个小时后就开始恢复运营。一场大灾难后恢 复速度这般快速，确实令世人“眼前一亮”。难怪连美国纽约市前市 长、发生爆炸时正在伦敦地铁旁一间宾馆的朱利尼亚也对媒体发出 这样的感慨：“当我们走在伦敦的街道上，穿梭于城市间时，我们注 意到了伦敦人的反应镇定和勇敢，这让我感动。”相比而言，中国还 鲜有城市具有这样高效的应急治灾能力。作为 2008 年奥运会承办 城市的北京市，近期一再发出加紧建设城市突发事件应急体系的信 号。7 月 8 日，北京市突发公共事件应急委员会召开第一次会议， 并于当日正式实施《北京市突发公共事件总体应急预案》(修订案)。 事实上，北京市最近正加紧地铁安全突发事件应急能力的建设。为 此，国务院于 7 月 22 日 23 日在北京召开全国应急管理工作会议。 温家宝总理发表重要讲话：建立健全社会预警体系，加强应急管理 工作，就是要提高国家保障公共安全和处置突发公共事件的能力， 预防和减少自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件及其造 成的损失，保障国家安全，保障人民群众生命财产安全，维护社会稳 定。因此，研究国外先进的重大突发事件的管理模式对我国建立迅 速应对重大突发事件的管理机制有重要的意义。
预警性及重大突发事件管理对策建议，形成重大突发事件处理决议。 法”，致使全国性的重大突发事件管理还是缺乏专门性的法制保
3．重大突发事件管理是综合性工程 无论是重大突发事件管理的核心部门，还是边缘机构，都要参与
障。因此应尽快出台一部全国统一的、居于核心权威地位的《紧急 状态法》。第四，积极培育和发展公民社会组织，充分发挥其在重
重大突发事件管理。从情报信息的搜集传递，重大突发事件处理中的 大突发事件管理中的重要作用。在突发事件中，政府层面与民众
多方协助配合，到重大突发事件结束的善后工作，不是一个或几个部 层面的良性互动往往决定胜利与失败。公民社会组织既可以成为
门的工作，而是涉及多个部门和机构，需要各阶层和全体民众的支持。 及时、积极疏导社会不良情绪的“减压阀”和提示突发事件到来的
第一，要增强各级政府及整个社会的重大突发事件管理意识。
预警，也强调对重大突发事件发生后的综合治理。
第二，应组建国家及各省市县政府重大突发事件管理机构。如深
1．预警与防范是重大突发事件管理的主要目标 大多数重大突发事件在发生前都有先兆或一定的潜伏期。情
圳市建立了紧急事务管理体系，设立“深圳市处置紧急事件委员 会”，并颁布了《深圳市处置紧急事件总预案》。但我国中央政府及
各国根据国情和国际形势，在扩大重大突发事件管理机制的同时，均加 流，提高重大突发事件决策的规范化、科学化和高效化程度。应成立
强了对某类重大突发事件的防范与应对，强化了相应部门。如以色列因 专门的独立组织机构，公开甄别重大突发事件诱因，建设重大突发事
许多重大突发事件源于恐怖活动，专门设立了总理恐怖主义问题顾问。 件“案例库”，并结合实际，为重大突发事件决策和管理提供新的方
2005 年第 11 期（总第 207 期）11
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府立即召开联邦安全会议，并成立一个临时的特别小组，负责管理 面。可以说，中国国家应急预案框架体系已初步建立，这也是应急体
此次重大突发事件。美国对于不同重大突发事件根据不同的事态 成立各种重大突发事件决策特别小组，由总统直接主持，并根据具
系建设首先应完成的。但是，我国用 3 年多的时间追赶着国外 30 年 的成就，中国的应急联动体系以惊人速度扩展的同时，问题自难避
5．重大突发事件管理机制的外延不断扩展 随着安全威胁挑战的增多，已由单纯的国防或外交重大突发事件
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利用各级学校、培训机构、研究实验室、电信网络、图书馆、数据库等 设施系统，完善决策研究的科学方法，将重大突发事件决策引入专门
扩展到包括经济、资源、信息、生态、恐怖活动和有组织犯罪等诸多领域。 化的轨道。并利用高新技术进行信息的搜集、储存、提取、分析和交
种灾害造成的损失也逐年上升。我国每年因公共安全问题造成的 我国政府要想有效地处理各种重大突发事件，就必须在不损害国
经济损失达 6 500 亿元，约占 GDP 总量的 6%。这些问题每年夺 去了 20 万余人的宝贵生命。这是不容回避的事实：中国正进入 “风险社会”。在国务院的督促下，防灾应急体系的建设工作在各
体情况决定小组的构成形式和参与人选。在处理重大突发事件 免。国家安全生产科学研究院院长刘铁民“法律基础不足、应急力量
时，法国总统也可根据实际情况，召集或成立与国防委员会类似的 分散、应急技术基础薄弱、国民应急自救能力低”的总结可谓切中肯
临时性会议或委员会，如 1960 年 2 月成立的阿尔及利亚事务委员 会、海湾战争爆发后成立的重大突发事件小组等。这些临时性重
态的法律。美国、日本、土耳其、加拿大等国均制定了对付各种公 共紧急状态的统一的《紧急状态法》。我国已制定了一些有关处理
决策，防止事态的恶化。各国国家安全决策机构除定期召开全体委员 公共紧急事件的法律，例如，处理重大自然灾害的《防震减灾法》、
会议外，还根据特殊情况随时召开非常会议，审定跨部委员会提出的 《防洪法》、《消防法》等，但缺乏全局性的国家安全法和“紧急状态
因此国家安全决策机构下设机构几乎包括了政府所有部门，并且法律 “预警器”，又可以协助政府进行社会管理和紧急救助。由于我国
规定，各级政府部门必须执行国家安全决策机构下达的命令。
重大突发事件管理中的社会自我动员能力仍然十分薄弱，公民社
4．缓解社会心理压力是处理重大突发事件的重要方面 突如其来的重大突发事件，不仅将对重大突发事件管理决策者构
的基本经验，将对我国政府建立完善重大突发事件管理体制具有重 连带性冲击，需要全球共同应对。近年来我国政府先后参加了许
要的启示意义。
多国际性组织，在打击恐怖主义、金融犯罪、贩毒、维护地区安全等
随着国民经济的发展、生产规模的扩大和社会财富的增加，各 诸多方面和众多国家和国际性组织展开了前所未有的合作。今后
报是重大突发事件管理体制发现突发性事件苗头的基本依据。重视 广大中小城市和中西部地区，仍没有建立起常设性的、具有决策功
对情报的搜集与分析，可以在一定程度上防止重大突发事件的发生。 能的应急管理综合协调部门。第三，建立统一应对突发性紧急状
2．高效运作是防止重大突发事件扩大、升级的基本要求 重大突发事件的突发性，要求重大突发事件管理机构能尽快做出