第一章、公共政策和政策科学

市场经济中公共政策的功能：
制定国民经济中长期发展规划和产业政策，引导市场和企 制定国民经济中长期发展规划和产业政策， 促进生产力合理布局和经济结构的优化。 业，促进生产力合理布局和经济结构的优化。 通过财政政策、货币政策、外经贸政策，促进供求平衡， 通过财政政策、货币政策、外经贸政策，促进供求平衡， 和经济持续稳定协调发展。 和经济持续稳定协调发展。 通过经济立法和执法规范、监督、管理市场主体行为，创 通过经济立法和执法规范、监督、管理市场主体行为， 造和维护统一公正的市场秩序。 造和维护统一公正的市场秩序。 制定可持续发展战略和环保政策，保护环境和资源， 制定可持续发展战略和环保政策，保护环境和资源，促进 经济和社会的可持续发展。 经济和社会的可持续发展。 制定实施收入调节政策和社会保障政策，保证社会公平。 制定实施收入调节政策和社会保障政策，保证社会公平。 通过财政政策、投资政策直接参与某些经济活动，提供公 通过财政政策、投资政策直接参与某些经济活动， 共产品和公共服务。 共产品和公共服务。
第三节、 第三节、公共政策学学及其中国化
（一）何谓公共政策学
• 公共政策学既是政治学的一个分支学科，又是公共管理学的一个重要 分支。其学科名称至今尚未统一。总的来说，公共政策就是一门研究 公共政策的学问。 • 公共政策学的研究对象可分为三大部分：公共政策的含义、特征、分 类、功能；政策系统（政策主体、政策客体、政策环境、政策工具）； 政策过程（界定问题、设定议程、制定政策、政策合法化、政策执行、 政策监控评估、政策终结）。
Father of Public Policy
–托马斯·戴伊（Thomas Dye）在其所著的 《理解公共政策》（Understanding Public Policy）一书中认为，“公共政策就是政府 选择要做的或者不要做的事情”（“Public Policy is whatever governments choose to do or not to do”）。 – David Easton’s Trilogy： The Political ： System , A Framework of Political Analysis and A Systems Analysis of Political Life .
公共政策分析的教学目的
• 通过本课程的学生自学、教师讲授、案例分析、相互研讨，掌握本课程的内 容体系，包括公共政策的基本概念、基本原理、政策运行过程的基本规律， 用以分析的政策问题和评估现行政策。优化公共决策体制，提高制定政策和 执行政策的科学化水平。
教材和参考书目
• • • • • • • • 教材： 吴元其：公共决策体制与政策分析，国家行政学院出版社03 参考书目： 张金马：公共政策分析：概念·过程·方法，人民出版社，04 陈振明：政策科学，中国人民大学出版社，2003 陈振明：公共政策，中国人民大学出版社，1999 张国庆：公共政策分析，复旦大学出版社，2004 中国社科院公共政策研究中心、香港城市大学亚洲管治研究中心编著： 中国公共政策分析，（2004——2007），中国社会科学出版社
Who's Running America?
– 日本公共政策学者薬師寺泰蔵（やくしじ たいぞう）认 为，“公共政策”的意思与其字面意思相同，即为“公 共”而制定的“政策” 。 – 慶應義塾大学法学部教授
なぜ公共政策 なぜ公共政策 米国で 学は米国で生 まれたか
– 美籍加拿大学者戴维·伊斯顿（David Easton） 认为，公共政策是政府对整个社会的价值作 权威性的分配（authoritative allocation of values）。 “权威性分配”是指政治系统 （system）经由决策制定，将各种价值分配于 体系内的成员。 System analysis expert
（二）公共政策学的产生与发展
• • • • • 1.中国古代的政策研究 1）、史官制度与古代中国的政策研究 2）、策士制度与古代中国的政策研究 3）、谏议制度与古代中国的政策研究 4）、科举制度与古代中国的政策研究
• 2、西方政策研究兴起的背景 、
• 1）、社会问题的大量出现 • 公众对一些特殊的政策问题，诸如战争、贫困、犯罪、种族 关系、污染、交通等等的关切与日俱增，美国的知识界和一 般群众越来越一致地认为有很多问题的处理质量不能令人满 意；物理学、生物学和空间科学领域中取得巨大成就，相比 之下解决社会问题时的软弱无力的状况使人不安…… • 2）、政府管理的实际需要 20世纪二三十年代，席卷整个资本主义世界的经济危机造成 了 西 方 社 会 的 剧 烈 动 荡 。 英 国 经 济 学 家 凯 恩 斯 （ John Maynard Keynes (1883-1946)）一改古典经济学理论相信市 场作用排斥政府干预的思想，提出了政府要干预经济的政策 主张。
社会主义市场经济的四大支柱
社 会 主 义 市场 经 济
自主 经营 企业 主体
统一 自由 市场 体系
社会 保障 体系
国家 宏观 调控 体系
市场失灵与政府职能：
1、外部经济性
市场
2、难于完全提供公共产品 3、市场“悖论” 市场“悖论”
失灵
4、市场调节的盲目性和滞后性 5、导致社会不公平
社会主义市场经济的建立一方面使政府的职能和政策的功能发生 了重大变化，其作用范围相对缩小，其作用方式趋于宏观和间接。但 另一方面市场经济使政府的协调控制职能更加强化，公共政策的功能 更为突出。没有政府的宏观调控和利益协调，没有政策的引导和调节， 市场经济的缺陷不能得到克服，市场机制的作用也不能得到有效发挥。
• 公共政策与相关概念的区别
• 1）公共政策与理论： • 政策在理论指导下制定和推行，理论通过政策发挥作用 • 2）公共政策与制度 • 相互交叉的概念范畴。但制度比政策更具深远意义和影响。 • 3）公共政策与法律 • 相同之处在于它们具有相同的形式特征，都是由国家权力机关 制定，都是调整社会关系的规范等。 • 不同之处在于其执行者不同；法律是权利与义务的统一，而政 策对象的权利与义务往往不对等；法的适用力求统一，而政策 执行可以灵活变通；政策比法更加灵活；政策比法律干预的范 围更加广泛、深入。
政策作用发挥的前提要求：
政府失败Baidu Nhomakorabea行政改革
政策作用发挥的前提要求
明确划界 政企分开 政事分开 政社分开 普适原则 任何政策 应普遍适 用于所有 经济主体 经济原则 经济政策 必须计算 投入产出
第二节、 第二节、公共政策的构成
• 1、公共政策的形式构成 • 以中国、美国为例，从横向和纵向两个方面说明 其形式构成。 • （1）横向形式构成： • 立法决策：中国人大决策、美国国会决策 • 行政决策：行政规章、行政措施、部门规章 • 司法决策：中国的司法部门作为政策制定者的角 色功能较弱 • 执政党决策：不同政治制度下，政党政策对国家 政策的影响方式不同
3、西方政策研究的形成与发展 、
• 公共政策作为一门学科，是二次世界大战后首先在美国兴起的 一个跨学科、综合性的研究领域。公共政策学科的出现被誉为是 当代社会科学发展过程中的一次“科学革命”，按照国际政治学 会主席K·冯贝米的评价，公共政策学科是当代西方政治学的一次 “最重大的突破”。 总体上可以把公共政策学的形成与发展总结为四个阶段：
– 现在我们常用的一些基本术语、词汇，大都是自日本舶来。如服务、组织、 纪律、政治、革命、政府、党、方针、政策、申请、解决、理论、哲学、 原则等等，实际上全是来自日语的“外来语”，还有像经济、科学、商业、 干部、健康、社会主义、资本主义、法律、封建、共和、美学、文学、美 术、抽象……数不胜数，全是来自日语。
第一章 公共政策和政策科学
第一节公共政策的含义、特征和功能 第一节
• 一、概念界定 • 1、概念 概念：公共政策是现实生活中跟我们关系非常密切的一种现象。 概念 我国古代就有关于政和策的说法,如， • 许慎：《说文解字》—政，正也。正的本意为“规范”、“控制”。 吕不韦：《吕氏春秋》—策，谋术也。 • 但我国古代语言中没有“政策”一词。
2、公共政策的特征 、
• • • • • • • • • • • 政治性、权威性、规范性与强制性 公共性与偏好性的统一 阶级性与手段性的统一 回应性与普遍性的统一 管制功能 积极性管制、消极性管制 引导功能 正向引导、负向引导 调控功能 分配功能 对社会公共利益的分配是公共政策的本质特征
3、公共政策的功能 、
伊斯顿对公共政策的界定影响深远，此外还有安德森、彼得斯、林恩等 人的概念也比较有代表性。西方学者关于公共政策的这些概念传入中国后， 中国学者结合国情提出了诸多理解。
--我国台湾学者林水波、张世贤先生根据托马斯·戴伊的观点， 认为公共政策是指“政府选择作为或不作为的行为”。 --国内学者张金马、陈振明、陈庆云、毛寿龙、宁骚等均有各自 的见解。 --我们的理解。 公共政策是国家机关和政治团体为了实现某种政治目的，管理 公共事务、配置公共资源和分配公共利益，而制定和实施公共行为 准则的过程和结果。 理解： 公共政策主体是公共政策的制定者和执行者 客体是公共事务 公共政策的目标取向是政治 公共政策是一个过程 公共政策表现为行为准则和规范
• 3）、政治科学的深入发展 ） 从 20 世 纪 二 、 三 十 年 代 开 始 ， 美 国 芝 加 哥 大 学 教 授 梅 里 安 （Charles E. Merriam）就发起了“新政治科学运动”，并且领导 了行为主义研究的新潮流，强调要对政府过程尤其是人的行为进 行研究，主张采用经验科学以及交叉科学的方法，运用社会学、 地理学、人类学和统计学的方法与成果来改造政治学，确立具有 普遍性的、可检验的政治学理论，使政治学“科学化”。
• 2、公共政策的内容构成
• 公共政策的内容构成指的是具有不同政策效力的 各项公共政策构成的一个统一的、相互作用的政 策体系。根据不同标准，可以有以下分类 • （1）元政策、基本政策、部门政策 • （2）政治政策、经济政策、社会政策、科教文卫 政策 • （3）初始政策、反馈政策 • （4）积极型政策、消极型政策 • （5）鼓励性政策、限制性政策
• 形成时期（20世纪 形成时期（ 世纪 世纪50-60年代） 年代） 年代 • 标志：哈罗德·拉斯韦尔与丹尼尔·勒纳合著《政策科学》1951年出版 • 他认为学者可以做三种贡献：一是确定一项决策的目标和价值； 二是 • • • 搜集和提供信息；三是提出几种政策方案及其选择。 发展时期（ 世纪 年代） 世纪70年代 发展时期（20世纪 年代） 标志：德洛尔三部曲《重新审查公共政策的制定过程》、《政策科学 探索》和《关于政策科学的构想》。 两种倾向： 趋前倾向：政策研究偏重于在政策制定中加强“政策咨询”的 趋势。各色思想库的兴起。 趋后倾向：公共政策研究中偏重于政策周期研究的趋势 自我批判时期（ 世纪 年代） 世纪80年代 自我批判时期（20世纪 年代） 开始转向有关政策效率、政策信息多元化、政策学家与政治学家关系 的研究，学者持谨慎的批判态度。 拓展新的研究方向时期（ 世纪 年代—） 世纪90年代 拓展新的研究方向时期（20世纪 年代 ） （1）对原有的主题进行深化 （2）拓展新的研究方向（注重研究公共政策的伦理价值取向，注重 社会问题的研究，同时，还特别强调政策调查）
–拉斯韦尔和卡普兰（Abraham Kaplan）在他们于 1950年合著的《权力与社会》（Power and Society）一书中指出，“政策是一种为某项目标、 价值与实践而设计的计划”（“Policy is a projected program of goals, values and practices”）。
社会主义市场经济下政策功能
——本章的重点
讨论计划经济与市场经济的区别
社会主义市场经济的特征：
特
征
1、市场机制在社会经济资源配置中起基础 性作用。 性作用。 2、以公有制为主体，多种经济形式并存， 以公有制为主体，多种经济形式并存， 国有经济在市场中发挥主导作用。 国有经济在市场中发挥主导作用。 以按劳分配为主，多种分配形式并存， 3、以按劳分配为主，多种分配形式并存， 最终实现共同富裕。 最终实现共同富裕。
• （2）纵向形式构成：公共政策的纵向形式构成，取决于 国家结构形式。 • 我国是单一制国家，公共政策总体上呈现为为三个层次： 中央政策、地方政策（省、市、县）、基层政策（乡镇）。 • 中央政策的统领性、地方政策的执行性； • 地方政策的能动性、双重性； • 地方人大决策获得法的形态的那一部分是地方性法规、自 治条例、单行条例； • 地方行政决策获得法的形态的那一部分是地方性规章，未 获得法的形态的部分，以及基层决策，是地方政府发布的 行政措施、决定和命令。