中国城市社区管理体制研究综述

经济研究导刊

ECONOMIC RESEARCH GUIDE

总第216期2013年第34期Serial No．216

No．34，2013中国城市社区制的概念，是进入２０世纪８０年代以后获得确认，并逐步被官方文献所采用。９０年代初，政府主管部门正式提出了社区建设的思路。随着城市中传统单位社会的瓦解，各项社区发展和社区工作陆续提上议事日程并取得了初步成效，社区建设越来越成为城市发展的重中之重。因此，对中国城市社区管理体制研究进行系统的回顾与反思，具有重要的理论和实践意义。

本文围绕三个方面，对十几年来中国城市社区管理体制研究的重要成果做了系统综述：城市社区管理体制变迁的背景分析；城市社区管理体制基本理论的研究；城市社区管理体制改革实践的研究。在此基础上，从学科研究和实践模式的角度，对中国城市社区管理体制研究的未来方向提出几点建议。

一、中国城市社区管理体制变迁的背景分析

新中国成立后，中国逐步建立了计划为主的经济体制和中央集权的政治体制，国家几乎垄断着全部重要资源，表现出“强国家，弱社会”的模式。政府对社会的控制方式中，在城市基层社会逐步建立了以“单位制”为主、以基层地区管理（

“街居制”）为辅的管理体制（何海兵，２００３）。中国城市社会管理的“单位制”和“街居制”之外，几乎不存在任何自由流动资源和自由活动空间，个人缺乏主体性的地位。进入２０世纪８０年代，中国实施了以产权的多元化和经济运作市场化的经济体制和从中央集权向中央地方适度分权的政治体制改革，导致国家与社会间结构分化，国家与社会的关系发生了根本性的变化。

中国经济体制改革和社会转型，促使“单位制”逐步走向解体，“单位人”转变成为“社会人”、“社区人”，越来越多的人们要靠市场和社区，而不再完全靠单位来解决生活需求问题。例如，伴随着中国产业结构的调整，出现了大量下岗失业

人员，他们与原单位几乎没有多少联系，直接面向社会；伴随着市场经济的发展，个体、私营从业人员等“无单位归属人员”和城市化进程中流动人员越来越多；伴随着人口的老龄化，各居民区的老年人显著增多。这些新情况的出现，都增加了城市基层管理的任务。“单位制”的瓦解导致单位职能的外移，

“街居制”体系被动地承接大量城市基层社会管理工作，致使其无力承担起社会整合的繁重任务，出现职能超载、职权有限和角色尴尬的现实困境。在社会变迁的过程中，社会的力量也逐渐地发育和成长，国家不能再采取以前的方式，还把触角渗透到社会的每一个领域。

社会自由空间的出现和不断扩大，导致国家与社会间结构分化，国家与社会的关系发生了根本性的变化（孙立平、王汉生、王思斌等，１９９４）。因此，面对社会发展中出现的新形势新任务，城市基层社会迫切需要一种新的组织形态和管理体制来解决社会中出现的问题和各种矛盾，承担起重新整合社会的功能。

在此背景下，自２０世纪９０年代中后期开始，中国大中城市掀起了社区建设的热潮，民政部首先选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市设立了２６个“全国社区建设实验区”。例如，上海市卢湾区在实行“两级政府、三级管理”改革，将社区定位于街道范围，构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制；沈阳市春河社区以“社区自治、议行分离”为理念，将社区定位于小于街道而大于居委会辖区的范围上，在社区内创造性地设立了社区成员代表大会、

社区协商议事委员会和社区（管理）委员会３个社区自治的主体组织；武汉市江汉区以“政社分离、合作互动”为理念，以主动转变政府职能为核心特征，通过民主协商和依法选举，构建了社区自治组织，即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会，并明确提出社区自治的目标；北京市鲁谷街道社区以“三个体系，两个关系，两个归位”为理念，重新设计组织架构，实施社区自治管理；深圳市盐田区以“议行

收稿日期：２０１３－０８－１９

作者简介：冉敏（1981-），女，甘肃兰州人，讲师，硕士，从事地方政府治理研究。

中国城市社区管理体制研究综述

冉

敏

（甘肃政法学院行政学院，兰州７３００７０）

摘要：围绕三个方面，对十几年来中国城市社区管理体制研究的重要成果做系统综述：城市社区管理体制变迁

的背景分析；城市社区管理体制基本理论的研究；城市社区管理体制改革实践的研究。在此基础上，从学科研究方向和实践模式分析的角度，对中国城市社区管理体制研究的未来方向提出几点建议。

关键词：社区；城市社区管理；基本理论中图分类号：Ｆ２９０

文献标志码：Ａ

文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２０１３）３４－０２１９－０３

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分设、一会两站”主导，实施居民直接选举居民委员会代表的街道体制改革。综观中国城市社区管理体制改革实践，社区建设改革实践中产生的社区管理体制模式创新各有特色，有的侧重于行政化改革，有的强调自治功能的回归，也有介于二者之间主张行政与自治的协调平衡（张立荣、李莉，２００１；何海兵，２００７），总之各地的实践改革，为中国的城市社区管理提供了有益的探索经验。

二、中国城市社区管理体制基本理论的研究

（一）城市基层社会管理体制变迁原因

中国城市基层社会管理体制变迁是在中国社会转型大的时代背景下展开的。城市社区管理体制变革体现的是中国城市社会控制方式的转型，华伟（２０００）指出在２０世纪上半叶主要是从传统社区向法定社区（市政层级）演变，在２０世纪下半叶则经历了一个否定之否定的过程，先是由以法定社区为主转向以单位体系为主（单位社区化），然后又开始由单位制向社区制回归。由于中国社会从传统的封闭的农耕社会向现代的开放的工业社会转型的过程，改革前重国家、轻社会的模式已经改变，一个相对独立的社会开始形成；社会结构由总体性社会向分化性社会转变（孙立平、王汉生、王思斌等，１９９４）。中国的所有制结构出现了变化，社会主义市场经济体制的确立，取代了高度集中的计划经济体制，这些都使得改革开放以后的社区管理体制“单位制”失去了生存的土壤，不得不走向崩溃瓦解的地步（何海兵，２００３）。

“街居制”一直扮演着政府的“脚”的角色，在社会快速转型的今天面临着很多新的问题，何海兵（２００３）提出问题主要表现为职能超载、职权有限和角色尴尬。同时，“单位制”和“街居制”的城市社会控制方式，造成了政府行政权力与职能的急剧膨胀、公民社会无从发育、自治性民间组织匮乏、居民强烈的依赖性人格的结果（吕耀怀、杨璐，２００７）。

（二）城市社区管理体制现状分析

中国学者们对现有社区管理体制现状分析，从政治学、法学、制度经济学、管理学等多个学科角度进行阐释。

根据权力的秩序、变迁、转变、结构角度进行分析论述。朱建刚（１９９７）从权力变迁的角度，分析中国街区内部权力秩序和组织网络的变化，指出组织、权力、网络和资源是关键分析概念，提出以城区管理委员会为枢纽的三叠组织网络；李友梅（２００３）从权力秩序角度，分析基层社区的不同组织之间不同程度的相互依存关系，提出国家和社会的双向互动中构建权力秩序；蔡晶晶（２００４）从社会控制权力变化角度，分析权力在社区组织主体间转化，提出权力主体从集聚性走向分散性、权力的性质从政治性走向社会性、权力的行使从依附性走向自主性的特征；杜晓燕、李景平、尚虎平（２００６）从权力结构角度，分析城市社区管理主体权力的不协调及其原因，提出实现权力协调的原则、目标和措施。此外，陈伟东、孔娜娜（２００７）根据权利关系模式，对社区内部权利和外部权利关系进行分析，认为社区已经成为多种利益主体博弈的公共空间，提出社区权利关系呈现多元模式的观点，即社区党组织与居委会的融合模式、居民代表大会与居委会的参与模式、政府与居委会的吸纳模式、辖区单位与

居委会的冷淡模式。

杨洁（２０１０）从法律视野，根据中国法律制度的相关规定对中国社区管理体制现状进行分析，提出居委会全能重新划分和具体修改相关法律的内容。袁颖（２００７）以中国社区相关法律为分析依据，指出社区行政管理体制改革存在的问题，提出设立城市社区法的构建思路。

何海兵（２００７）根据组织理论，分析城市社区管理组织体系，提出街道办事处的性质与功能定位的不清；街道社区管理的相关法规制度不健全等问题。魏娜（２００３）从治理理论视角，提出从治理演变路径分析中国社区管理，目前正由第一阶段（行政型社区）向第二阶段（合作型社区）转变；何平立（２００９）根据大量的上海市社区管理案例，提出以治理主体角度分析城市社区管理主体间的矛盾的分析框架。

此外，蔡小慎、潘加军（２００５）从制度经济学角度，从成本—效益、委托—代理、供给—需求三个方面分析了原有城市社区管理体制存在的诸多问题，提出重塑制度创新主体、化解创新成本、完善委托—代理机制、选择合理的制度变迁路径以及加快政策和制度供给的建议。吴新叶（１９９９）从经济学中“政府失灵”概念出发，论述城市社区管理中政府失灵的表现及原因，提出改革现行的城市社区管理体制模式的建议。

三、中国城市社区管理体制改革实践的研究

（一）城市社区管理体制实践模式分类

学者们从理论角度和实践角度分析城市社区管理体制改革模式分类。从理论角度，张立荣、李莉（２００１）根据行政化和自治化倾向的不同程度，社区管理体制模式分为行政模式、半自治半行政（混合模式）、自治模式，此种分类方式得到大多数学者的认可；魏娜（２００３）根据治理模式的演变，提出了三种模式，即行政型社区、合作型社区与自治型社区，与前种分类有相似性。此外，杨稣、贾明德（２００４）从社区管理活动的主体差异出发，将社区管理模式分为政府导向型、市场导向型、社会导向型三种类型，并根据社会学“结构—功能”理论，分析各自的优缺点。刘继同（２００３）从社会学角度，学者提出了社区模式从社区服务模式，向社区建设模式的变化。

（二）不同社区管理体制模式的分析

从实践角度，学术界根据不同的地域，对具有典型代表性的城市社区管理体制改革模式进行分析。政府主导型模式中以上海市社区管理体制改革为代表。戴燕、马贵侠（２０１０）介绍上海市五里桥街道改革历程，分析上海社区管理“两级政府、三级管理”政府主导模式中存在问题：“街道办”角色定位不清，工作行政化繁重，社区服务职能弱化。文章依据滕尼斯的社区理念，分析中国城市社区改革核心因素是社区内部特征，及由此导致的社区社会资本流失，提出管理体制创新的路径——

—继续调整社区管理工作模式，发挥社区社会资本。

混合型模式中，以北京市鲁谷社区、武汉市江汉区社区和沈阳市管理体制改革为代表。北京市鲁谷社区改革的研究，程萍（２００９）详细描述了鲁谷社区改革的原因、内容和特点，提出遇到的问题——

—居民自治组织的居委会的发展，社会自治能力的不足、制度环境的制约。武汉市江汉区的改革

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