对财政支出绩效评价的认识

浅谈对财政支出绩效评价的认识

摘要：2008年2月，党的十七届二中全会明确指出，要推行政府绩效管理和行政问责制度。所谓财政支出绩效评价，是以财政部门为主体运用一定的评价准则、评价指标和评价方法，对财政支出资金的相关性、效率、效果、可持续性等进行客观、科学、公正的评价。

关键词：绩效评价公共财政绩效预算财政监督

中图分类号：f812.4

文献标识码：a

文章编号：1004-4914（2013）07-048-02

财政支出绩效管理的改革是政府公共服务机制的实践创新，开始于西方市场经济发达国家，例如美国于1993年颁布了《政府绩效与结果法案》，实现了绩效立法的突破，而其他如英国、澳大利亚等国家基本上建立了较为完善的绩效评价制度和体系。我国财政支出绩效评价的改革是地方政府试点早于中央政府，从2000年湖北省率先在恩施市小规模试点开始到2003年财政部对中央科教文部门7个项目资金进行支出绩效评价，形成我国一场自下而上的财政支出绩效管理改革的绩效化运动。而正确地认识财政支出绩效评价的内涵、必要性、作用意义，以及评价体系如何构建是搞好财政支出绩效评价工作的前提与基础。

一、财政支出绩效评价内涵的界定

长期以来，在财政支出管理中存在最突出的问题是“重投入、轻

支出，重分配、轻管理”，更忽视财政资金运行的效益问题。2008年2月党的十七届二中全会明确指出，要推行政府绩效管理和行政问责制度，而推行政府绩效管理的重要一步即是开展财政支出的绩效评价。

财政支出绩效评价的实质是把现代市场经济中的成本、费用、效率、效益等理念融入财政支出管理中，其内涵的核心是对“绩效”含义的理解，从文字面分析，绩效是将“绩”和“效”组合起来使用，而所谓“绩”是指否按期实现了预先设定的目标，主要任务是否完成，侧重反映量的成果；所谓“效”是指效率、效益，指完成任务的效率、资金使用的效益、预算支出的节约等，侧重反映质的成果，因此，财政支出的绩效评价即从财政支出完成目标的数量与质量两个方面进行考核，以提高财政支出的运行效益。

二、财政支出绩效评价的必要性

财政支出绩效评价产生于内外两种诉求。

1.从公共财政理论来看，公共财政支出领域应该为公共产品或准公共产品领域，公共财政支出安排要严格限定在提供公共产品的范围内。而从公众的角度希望的政府应该是所做的事情必须符合社会公众的需要，并且以较少的税收花费提供更多更好的公共服务，强调好政府应该是讲效率的能为老百姓带来福利的，而要实现投入与产出的高效益满足社会公众的愿望就必须开展公共财政支出的绩效评价——即把事情做好，创造一个少花钱多办事的公共服务型政府。

2.从政府内部来看面对公共财政资金的收支压力，特别是入不敷出，更需要强调资金的节约使用以及使用的效益问题。以2010年全国财政收支情况为例：2010年全国财政收入83080.32亿元，加上预算安排从中央预算稳定调节基金调入100亿元，使用的收入总量为83180.32亿元，同年全国财政支出89575.38亿元，加上补充中央预算稳定调节基金2248亿元和地方财政结转下年支出1356.94亿元，支出总量为93180.32亿元，2010年全国财政收支总量相抵，差额1万亿元人民币。

因此，开展财政支出绩效评价是提高财政资金使用效益的内在要求：首先，强调财政资金的安排必须符合政府公共管理的要求，必须符合社会公众的利益；其次，政府部门将大量财政资金用于满足公共需要的各个方面，这些资金到底使用情况如何，有没有达到预期的效果，客观上需要一套科学、规范的评价体系来衡量与评价。

三、财政支出绩效评价的意义

1.贯彻科学化、精细化的财政管理理念的重要体现。谢旭仁部长在2009年7月23日全国财政会上强调：着力推进财政科学化、精细化管理。所谓科学化即抬头看路，讲求实事求是，精细化即埋头拉车，讲求精耕细作。科学化、精细化的财政管理理念包括的六大基本要求之一即是加强绩效考核，因此，财政支出绩效评价正是财政绩效管理的重要方面，是贯彻科学化、精细化的财政管理理念的重要体现。

2.构建我国公共财政框架的重要组成部分。公共财政是与市场经

济相适应的一种财政类型，从1998年12月李岚清同志在全国财政工作会议上提出建立我国公共财政框架的思路，到2000年中央政府部门预算改革开始拉开了我国公共财政框架建立的大幕。公共财政框架是：以部门预算为龙头的预算编制体系+以国库集中支付为龙头的预算执行体系+以绩效评价为龙头的监督体系。

首先，在政府预算编制上绩效预算已成为世界性的财政预算改革潮流，所谓绩效预算，简单地说即是“干多少事拨多少钱”的政府预算。财政支出绩效评价从质和量两方面去描述财政资金支出的使用状况，是对财政资金跟踪问效，衡量是否“物有所值”，能够科学客观地运用指标体系评价完成目标与投入费用的关系，其信息反馈有利于提高预算决策效率，因此，绩效预算的核心和关键在于财政资金支出绩效评价效果。如果没有财政支出绩效评估，绩效预算则与传统预算无本质区别。

其次，从财政监督的方式来看我国构建的是适应全过程控制要求的事前监督、事中监督与事后监督的“三位一体”监督工作方式，其中财政事后监督是指对财政资金最后的使用情况、绩效等要有一个权威的结论，而这项工作恰恰正是财政支出绩效评价的内容，把财政支出绩效评价作为财政监督的一个重要环节，就能避免过去我们的财政监督重点仅仅放在财政资金的合规性和安全性上面，忽视对财政资金分配和使用中经济、效率、效益的考核问题。因此，加强财政监督方式与内容的转变以符合社会公众的呼声打造高效廉洁的公共服务型政府。

四、财政支出绩效评价体系的构建

1.确定财政支出绩效评价的内容。我国政府部门预算由一般预算与项目预算构成，前者主要反映部门一般公共经费开支与人员开支，后者主要反映部门重大项目开支。从目前我国财政支出绩效评价的实际情况来看，其评价的内容主要在项目预算支出上即对各个具体项目的支出绩效进行评价；当然随着政府职能不断完善与绩效评价工作技术水平的提高，以后应该将一般预算纳入评价范围，开展对资源配置绩效管理，政务信息管理，公务员业绩管理，预算质量管理等方面的评价，全面反映政府机构的运作效率。

2.制定科学的财政支出绩效指标及标准。财政支出绩效评价应该采用定量分析和定性分析相结合，而要定量分析就必须要有一整套客观科学的评价指标。针对目前项目预算的绩效评价来看，评价指标体系的设计主要围绕项目决策、项目管理与项目绩效三个方面，其每一方面都要将指标再进行分级与具体化包括设计某一具体指

标的分值、指标解释与评价标准，通过对项目决策的项目目标、立项决策程序、依据以及资金安排等方面的评价来判断项目决策的可行性、科学性；而项目管理主要是对资金到位情况、资金的财务管理和项目的组织机构设置是否完善及管理制度是否健全的评价，从而加强对项目具体实施过程中的管理，以保障项目的顺利完成；最后是评价的核心即项目绩效，第一对项目的产出：数量、质量、成本、时间等，第二对项目的效益：经济效益、社会效益、环境效益、能否可持续发展、项目受益对象的满意度等，通过对上述两方面的