第四章 行政领导

第四章行政领导

第一节行政领导体制

一、行政领导体制的涵义和类型

行政领导体制是各个行政领导职位或行政组织之间制度化的权责关系。类型:

(一)首长制、委员制和混合制

根据行使决策权的人数多少及其职责划分。

1.首长制。也称“独任制”。指一个行政组织的最高决策权力和责任依法由行政首长单独承担的行政领导体制。

优点:事权集中，责任明确，指挥灵便，行动迅速，便于执行，有助于减少权力冲突和内部摩擦。

缺点:由于行政首长独揽大权，易出现滥用权力和专断腐败，易于招致决策失误，影响下级士气。

2.委员制。也称“合议制”。它是指一个行政组织的最高决策权依法授予数人，按少数服从多数原则进行抉择，并共同承担责任的行政领导体制。

优点:能集思广益，分工合作，合乎民主精神，互相监督，有利于获得广泛支持，防止权力滥用和营私舞弊。

缺点:事权分散，协调困难，责任不明，易发生互相扯皮、争功诿过、无人负责的弊端。

3.混合制。它是指一个行政组织的职权，一部分由行政首长一人行使，另一部分由委员数人行使的体制。

特点:能够兼容首长制和委员制的长处；但若结合、运用不当,则会扬短弃长，其发挥作用的关键取决于混合制中首长的素质和作风。

(二)集权制、分权制和均权制

根据上下级行政组织享有决策权、指挥监控权的大小所做的分类。

1.集权制。指法定的决策、指挥监控职权集中于上级行政机关，下级行政机关的一切措施依照上级指令办理的体制。

优点:政令统一，力量集中，易于统筹全局，兼顾各方；

缺点:由于下级自主权太少，不利于发挥其积极性，难以做到因地、因时、因事制宜，缺乏灵活性和自主性。

2.分权制。指上下级行政机关之间的决策权有合理划分，下级有一定自主权的体制。

优点:下级有职有权，有利于发挥其主动性、积极性，便于因地制宜，应付突发事件。

缺点:如果分权不当，易于导致分散主义和政令不统一的弊端。

3.均权制。它是指上下级行政机关的职权配置，既不过分偏于集权，又不过分偏于分权，而力图保持其平衡状态的体制。

特点:有利于减少集权制和分权制的短处；但实际操作往往很困难。

(三)层级制、职能制和并用制

根据行政组织的业务性质和管辖范围所做的分类。

1.层级制。也称“直线制”、“分级制”、“系统制”。它是指行政领导机关由上而下分作若干纵向层级，每一层级对上级负责，各层级领导者所管业务相同，范围随层级升高而扩大的体制。优点:层级节制，指挥统一，行动迅速；

缺点:由于上级领导权大事多，可能限制下级部门主动性和积极性的发挥，对新情况反应缓慢。

2.职能制。也称“分职制”、“机能制”、“幕僚制”。它是指在同一层级行政领导机关内，平行设置若干部门，每一部门所管业务性质不同的体制。

优点:专业分工明确，职责清楚，秩序井然，有利于行政首长统筹全局，工作效率较高；

缺点:由于分工细密，易造成部门林立，工作重复，部门权利化，相互掣肘的弊端。

3.并用制。它是在规模庞大、业务繁重的行政机关中，将层级制运用于行政性强的业务领域，

将职能制运用于专门性强的业务领域的体制。

(四)完整制与分离制

根据同级各行政机关接受上级领导机关指挥的数额多少所做的分类。

1.完整制。也称“一元统属制”，俗称“一元化领导”。它是指同一层级的各个行政机关或同一行政机关的各部门，所受上级直接指挥与控制的权力，完全集中在一个行政首长或者一个行政机关的体制。

优点:上下一致，职责明确，便于统率全局，促进合作协调；

缺点:由于下级对于上级的依赖性，缺乏自主性，难以形成反应迅速、雷厉风行的工作作风。

2.分离制。也称“独立制”、“多元化统属制”，俗称“多元化领导”；它是指同一层级的各行政机关或者同一机关的各部门，分属于两个以上平行的或者双重的行政首长、行政领导机关的体制。

优点:权力分散，各单位能够较灵活地根据需要开展工作；

缺点:由于权力分散，易于出现政出多门，各自为政,工作重复的弊端。

二、具有中国特色的行政首长负责制

所谓行政首长负责制，是指行政首长全面领导本机关工作，依法承担本机关最后决策权，并

对本机关工作负全部责任的领导体制。

(一)我国政府行政领导体制的演变

我国目前实行的行政首长负责制，经历了一个演变过程。新中国建立初期，当时的中央人民政府政务院实行的是政务委员合议制的体制。1954年宪法实施后的国务院仍实行委员会制。当时，国务院规定行政措施、发布决议和命令，都必须由国务院全体会议和常务会议通过；一般日常事务由常务会议解决，国务院总理只负责召集和主持全体会议和常务会议。当时，地方各级人民政府都称“人民委员会”。

但是，后来这种体制逐渐演变为以会议召集主持者为中心的半合议、半独任制，甚至蜕变为事实上的一人专权，但却不承担相应的行政责任。基于这种经验教训，1982年12月4日五届全国人大五次会议通过的宪法规定: “国务院实行总理负责制，各部、各委员会实行部长、主任负责制。”同时，“地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”此后，我国从中央到地方各级人民政府的行政首长负责制得以确立。

(二)我国行政首长负责制中的“首长”的范围

我国行政首长负责制中的“首长”包含两大类:

第一类，法定的“首长”。这是由宪法、国务院组织法、地方各级人民政府组织法明文规定的首长。包括:国务院总理；国务院各部部长、各委员会主任；省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长。

第二类，推定的“首长”。这类行政首长虽然没有法律明文规定，但其所在机构具有行政管理权限和职能，负责领导和管理全国或地方的某一方面的行政事务，可以自己的名义在其权限内规定行政措施、发布全国或区域的规范性文件。属于这类形的行政首长有六类:

1.国务院全体会议组成人员中的国务院秘书长、中国人民银行行长、审计署审计长。

2.国务院直属机构的正职领导，如国家税务总局、国家环保总局、中国民用航空总局、海关总署等的正职领导。

3.县级以上地方各级人民政府组成部门的正职领导。

4.地方政府根据地区行政管理需要设立的与中央政府不完全对口的部门机构和其他直属行政机构的正职领导，如乡镇企业局、公路局等的正职领导。

5.地方行政区域内国务院有关部门的分支机构或者垂直机构或者派出机构的正职领导。

6.其他具有全国或地方行政管理权限、职能的行政机构的正职领导。

(三)我国行政首长负责制的基本内容

行政首长享有决策权、指挥权和领导权，同时承担相应的责任。行政首长的权力源于何处，