城市公用事业——如何提高管理效率

公共事业管理概论课程论文

城市公用事业——如何提高管理效率

摘要：城市公用事业是现代社会关系到公众基本生活质量的行业，其产品总体上更接近于私人产品的准公共产品。它是典型的垄断性产业。由于缺乏竞争机制,城市公用事业生产和运行效率低下、亏损严重、成本过高、服务质量差,不能满足广大居民的需求，制约了城市经济、社会发展的步伐。如何提高公用事业管理效率已经成为我国公共事业管理的一个重要议题。

关键词:城市公用事业；管理效率;垄断;民营化;特许经营;价格监管;

一、城市公用事业的内涵与特征

1、城市公用事业的内涵

随着社会的进步和经济的发展,城市公用事业的基本内容日益丰富。从产品涉及公众基本生活质量来看,现代城市公用事业主要包括了如下几类内容：（一）公共交通。其内涵有传统的城市和城市间的公路客运,也有一定条件下的铁路客运、航空客运和水路客运。

（二)城市供水和排水、电力供应、煤气、天然气等。

（三）邮政、通信。随着社会经济的发展和科学的进步,以及公众生活水平的普遍提高，移动通信、网络等也逐步成为大众的基本需要。

２、城市公用事业的特征

城市公用事业涉及公共利益和有限公共资源的配置,并具有自然垄断的特性,与一般竞争性行业相比,城市公用事业有其独有的基本特征。

（１) 外部性

城市公用事业在城市经济发展和社会生活中具有基础性地位，城市公用事业的发展不仅会相互促进不同行业公用事业之间的自身发展,而且还会为推动整个城市社会经济发展提供基础保障,最终会形成一个有机统一的大系统,从而产生巨大的正外部性。

（ 2) 地域垄断性

由于城市之间的距离较远，城市公用事业都有一定的区域范围，其各种交易活动一般都限制在本地区范围内进行。例如,供热、燃气、自来水等一般只在本地供应，消费者选择本区域的企业供应比选择外区域的企业供应更有效率，但这种地域垄断性也使得消费者对公用事业企业缺乏选择权。

（ 3）网络垄断性

许多城市的公用事业具有生产、输送、销售等业务垂直一体化的特点，其

中网络输送是核心业务，许多产品只有通过物理网络才能进入消费领域。这些行业的网络环节投资额大、投资回报期长、资产专用性强、沉淀成本高、规模经济和范围经济显著,大多具有垄断特征。

( 4) 公益与营利的双重性

一方面，城市公用事业所提供的产品是介于公共产品和私人产品之间的准公共产品,具有显著的公益性，其公益性要求企业以合理的价格、优质的服务、较为充足的数量向社会提供产品,增加社会福利。另一方面,城市公用事业普遍采用特许经营的方式,换言之，即以公益性为目的的政府垄断转变为盈利为目的的企业垄断,垄断企业往往制定垄断价格,获取垄断利润,其公益与营利的双重性凸显。

二、提高公用事业管理效率的途径

(一）公用事业民营化

我国城市公用事业一直是采用国有垄断经营体制,这种体制带来了很多弊端。公用事业引入民营化改革,实质是引入市场机制和竞争机制。民营资本、社会力量通过市场化的合法形式,平等竞争介入公用事业供给主体中,各方责、权、利分明，促使公用事业生产效率、服务质量大幅提高,更好地满足居民多元化、多样化、个性化的需求。

１.特许经营是城市公用事业民营化的重要形式

城市公用事业特许经营是一种社会公共资源的市场化模式。由于城市公用事业所涉及的是体现公共利益的公共产品和服务，需要持续大量的投入,但投资回报却受到其公益性的严格限制，因此，国家对公用事业的垄断带来的企业效率低下、政府财力不足与社会对公用产品和服务的需求之间的矛盾日益突出。城市公用事业特许经营制度的出现，可以从资金和技术上解决政府在基础设施建设、公共产品和服务等公用事业产业方面投入不足所带来的困难;同时,可以在改变投

资模式的基础上,适时转变经营方式,提高公用事业产业的经营管理水平和生产

经营效率。因此,城市公用事业特许经营的经济价值和社会价值被越来越多的人所认同。大多数国家都通过特许经营的方式，在保证政府对公用事业拥有所有权的基础上，把公用事业的经营权授予开发建设的公司,从而将城市公用事业的建

设和经营与企业的市场行为结合在一起。获得特许经营权的企业具有独立的法人地位，可以按照市场机制的要求独立经营，自负盈亏。

2．建立与完善有关民营化的法规政策体系

城市公用事业民营化的法规政策，在政策层级上涉及国家层次的法规政策、省级层次的法规政策和城市政府的具体法规政策；在法规政策内容上，涉及社会经济、政治、法律和政府管理体制等方面;在经济领域又涉及产权制度、财政、税收、价格和投资等。因此,为促进城市公用事业民营化的有效性,应形成纵向一体化、横向协调的法规政策体系。

３.公用事业民营化中政府的责任

①维护公共利益。城市公用事业的本质在于其公共性,即为大多数人提供服务,满足公共利益的需求。城市公用事业民营化的实质是利用市场机制有效地实现公共利益。城市公用事业民营化进程中对公共利益的保护和发展，是现代国家的本质要求,是国家目标的具体体现。政府是维护公共利益的公共组织。推行公用事业民营化以及民营化改革,都应把公共利益作为导向和中心的。

②建立公用事业民营化的监督机制。在民营化改革中,政府的角色会发生变化。在传统的公用事业供给模式中,政府是决策者、生产者、监督者,而民营化改革要求政府主要扮演决策者和监督者的角色。要保障公众利益,政府必须加强对公用事业民营化的有效监管。第一，加强腐败监管。政府应该从完善相应法律法规入手,对公用事业民营化中的政府行为进行必要的约束和监督。第二,强化价格监管和服务质量监管。由于私营部门趋利性和信息不对称现象的存在,可能会产生漫天要价、服务质量下降、垄断等损害公众利益的问题,政府应按照合同规定的服务质量和数量标准对私营部门进行定期监督,强化价格监管和服务质量监管机制,维护公众利益。

③为公用事业民营化创造良好的外部发展环境。公用事业具有公益性的特点,政府应在价格、税收、信贷等方面给予私营部门优惠和补助，应在公共事业的市场准入方面给予私营部门公平机会,以吸引私营部门的广泛竞争和参与;同时,公用事业与公众的切身利益密切相关，政府应通过各种途径向公众宣传公用事业民营化的知识和信息,鼓励公众通过价格听证、信息咨询、服务质量投诉等方式参与公共服务民营化的决策,从而获得公众的支持和信任。