国际民用航空非法干扰行为的国家责任

国际民用航空非法干扰行为的国家责任

摘要：非法干扰行为对国际民用航空安全造成了严重影响。非法干扰行为的责任承担主体除了行为人外，国家也可能面临国家责任。洛克比空难揭示了国家责任的定性、国家责任的追究主体、国家责任的承担等诸多问题。为了有效打击非法干扰行为，应有效发展并完善国家合作这一国际航空法的原则。

关键词：非法干扰行为；国家责任；完善国家合作

1988年12月21日，泛美航空公司103航班在英国洛克比上空发生空难，造成机上259人和地面11人丧生，其中包括100多名美国乘客。经过三年的详细调查后，美英认定利比亚安全情报人员阿卜杜勒·贝赛特（Abdel Baset）和利比亚航空公司驻马耳他办事处主任艾尔阿明·费希迈（Al Amin Fhima）涉嫌在飞机上放置炸弹，嗣后导致爆炸并使飞机坠毁。

洛克比空难是一起典型的国际民用航空非法干扰事件，引起了国际社会对非法干扰行为的高度关注，其中的一个焦点问题就是利比亚的国家责任。非法干扰行为的表现形式是多种多样的，由于非法干扰事件的复杂性，有时很难辨识行为人是否经由国家或政府正式授权，这就给非法干扰行为国家责任的认定带来了一定的挑战和困难，同时也为探索非法干扰行为的国家责任问题指引了一条路径。

一、非法干扰行为的界定

目前理论界对非法干扰行为尚未形成一个统一而明确的定义。究竟什么是非法干扰行为？可谓是“仁者见仁，智者见智”。第一种观点认为，“非法干扰是指发生于飞行中的航空器内人为因素导致的危及航空运输安全的、尚不构成犯罪的行为。”[2]（P231）第二种观点认为，“非法干扰，是指人们在法定的时空范围内，违反民用航空安全保卫的法律法规所实施的一种已经或将要危及民用航空安全、扰乱民用航空秩序的行为的总称。”[3]（P47）第三种观点认为，“非法干扰，是指发生于飞行中的航空器内、使用中的民用航空机场内、航线上或者航行设施设备上的，由人为因素导致的危及航空运输安全或足以产生危害民用航空安全后果的所有实际或预谋的行为。”[4]（P5）第四种观点认为，“非法干扰行为是指违反有关航空保安刑事法律的规定，危害或足以危害民用机场、航空器运行安全，以及有关人员生命和财产安全的行为。”[5]（P13）

国际民航组织理事会根据《国际民用航空公约》第37条的规定，于1974年3月22日通过了关于保安的标准和建议措施并定为公约的附件17，题为“标准和建议措施——《保安——保护国际民用航空免遭非法干扰行为》”。附件17第1章规定，非法干扰行为是指诸如危害民用航空和航空运输安全的行为或未遂行为。非法干扰行为侵犯的客体是民用航空安全，其类型随着形势的发展而不断增加。非法干扰行为目前可以分为三类[4]（P5）：第一类，触犯国际航空运输刑事公约和国内刑法的行为，如非法劫持飞行中的航空器；非法劫持地面上的航空器；在航空器上或机场扣留人质；为犯罪目的而将武器或危险装置或材料带入航

空器或机场；爆炸航空器；袭击、爆炸机场等行为。第二类，可能危及飞行安全的行为，如强行闯入航空器、机场或航空设施场所；散播诸如危害飞行中或地面上的航空器、机场或民航设施场所内的旅客、机组、地面人员或大众安全的虚假信息；偷盗或者故意损坏救生设备；未经允许使用电子设备等。第三类，扰乱秩序行为，如寻衅滋事、殴打乘客；性骚扰；偷盗机上物品、设备；在禁烟区吸烟；强行登占航空器等。在上述三类非法干扰行为中，与国家责任问题最为密切相关的是第一类，而在第一类诸多非法行为中，能够引起国家责任问题产生的又往往和恐怖组织的活动有诸多联系。换句话来说，非法干扰行为若引起国家责任，其背后往往有着深刻的政治因素。

二、非法干扰行为国家责任的构成要件

国家责任是国际法的一项基本原则，是国际法律体系的属性，并由国家主权和国家平等原则所决定。它是指，每当一国对别国犯下国际不法行为时，就在两国之间建立了国际责任。对一项国际义务的违反就产生赔偿的要求。[6]（P614）《国家责任条款草案》《国家责任条款草案》由国际法委员会起草，于2001年8月9日通过。草案分为四部分：第一部分是一国的国际不法行为；第二部分是一国国际责任的内容；第三部分是一国国际责任的履行；第四部分是一般规定。第1条强调，一国的每一国际不法行为引起该国的国际责任。第2条规定，当根据国际法可归因于一国的作为或不作为构成对其国际义务的违反时，该国就从事了国际不法行为。在把一国的行为定性为国际不法行为时须遵守国际法，这种定性不因国内法把同一行为定性为合法行为而受到影响。国际法委员会报告员Roberto Ago在经过研究后总结认为：“构成国际不法行为必须满足两个构成要素：其一是主观要素，是指行为必须可归责于作为国际法主体的国家而不是个人或群体。这就意味着行为应当由国家负责。其二是客观要素，是指应当对有关行为负责的国家因此没有遵守其所承担的国际法义务。” 联合国文件，A/CN.4/233.

（一）“可归因于国家”的非法干扰行为

一国对非法干扰行为承担责任的前提之一就是其可归责性。《国家责任条款草案》认定如下几种情形“可归因于国家”：国家机关的不法行为；行使政府权力要素的个人或实体的行为；由另一国交由一国支配的机关的行为；逾越权限或违背指示；受到国家指挥或控制的行为；正式当局不存在或缺席时实施的行为；叛乱运动或其他运动的行为；经一国确认并当作其本身行为的行为。

对于非代表国家的行事者的非法干扰行为，原则上说，未经国家或者政府正式授权，行事者的行为不应视为国家行为，有关损害其他国家利益的行为只能由行事者个人负责。在现代国际法理论和实践上，只有在国家对私人非法干扰行为及其损害后果的发生没有尽到“适当注意”，以及未能采取适当的防范、控制措施，或未采取有效的事后惩治时，才能够将私人损害责任归属于国家。英国学者阿库斯特把国家对非代表国家行事者的不法行为应负责任的情况具体分为六类：鼓励个人攻击外国人；未适当注意个人危害外国人；明显地不惩罚个人；未能向受害者提供在当地法院从加害者取得赔偿的机会；从个人行为中得到某种利益；明白认可个人行为。[7]（P103～104）詹宁斯·瓦茨也认为，国际法对每一个国家均加