国际民用航空非法干扰行为的国家责任

国际民用航空非法干扰行为的国家责任
摘要：非法干扰行为对国际民用航空安全造成了严重影响。

非法干扰行为的责任承担主体除了行为人外，国家也可能面临国家责任。

洛克比空难揭示了国家责任的定性、国家责任的追究主体、国家责任的承担等诸多问题。

为了有效打击非法干扰行为，应有效发展并完善国家合作这一国际航空法的原则。

关键词：非法干扰行为；国家责任；完善国家合作
1988年12月21日，泛美航空公司103航班在英国洛克比上空发生空难，造成机上259人和地面11人丧生，其中包括100多名美国乘客。

经过三年的详细调查后，美英认定利比亚安全情报人员阿卜杜勒·贝赛特（Abdel Baset）和利比亚航空公司驻马耳他办事处主任艾尔阿明·费希迈（Al Amin Fhima）涉嫌在飞机上放置炸弹，嗣后导致爆炸并使飞机坠毁。

洛克比空难是一起典型的国际民用航空非法干扰事件，引起了国际社会对非法干扰行为的高度关注，其中的一个焦点问题就是利比亚的国家责任。

非法干扰行为的表现形式是多种多样的，由于非法干扰事件的复杂性，有时很难辨识行为人是否经由国家或政府正式授权，这就给非法干扰行为国家责任的认定带来了一定的挑战和困难，同时也为探索非法干扰行为的国家责任问题指引了一条路径。

一、非法干扰行为的界定
目前理论界对非法干扰行为尚未形成一个统一而明确的定义。

究竟什么是非法干扰行为？可谓是“仁者见仁，智者见智”。

第一种观点认为，“非法干扰是指发生于飞行中的航空器内人为因素导致的危及航空运输安全的、尚不构成犯罪的行为。

”[2]（P231）第二种观点认为，“非法干扰，是指人们在法定的时空范围内，违反民用航空安全保卫的法律法规所实施的一种已经或将要危及民用航空安全、扰乱民用航空秩序的行为的总称。

”[3]（P47）第三种观点认为，“非法干扰，是指发生于飞行中的航空器内、使用中的民用航空机场内、航线上或者航行设施设备上的，由人为因素导致的危及航空运输安全或足以产生危害民用航空安全后果的所有实际或预谋的行为。

”[4]（P5）第四种观点认为，“非法干扰行为是指违反有关航空保安刑事法律的规定，危害或足以危害民用机场、航空器运行安全，以及有关人员生命和财产安全的行为。

”[5]（P13）
国际民航组织理事会根据《国际民用航空公约》第37条的规定，于1974年3月22日通过了关于保安的标准和建议措施并定为公约的附件17，题为“标准和建议措施——《保安——保护国际民用航空免遭非法干扰行为》”。

附件17第1章规定，非法干扰行为是指诸如危害民用航空和航空运输安全的行为或未遂行为。

非法干扰行为侵犯的客体是民用航空安全，其类型随着形势的发展而不断增加。

非法干扰行为目前可以分为三类[4]（P5）：第一类，触犯国际航空运输刑事公约和国内刑法的行为，如非法劫持飞行中的航空器；非法劫持地面上的航空器；在航空器上或机场扣留人质；为犯罪目的而将武器或危险装置或材料带入航
空器或机场；爆炸航空器；袭击、爆炸机场等行为。

第二类，可能危及飞行安全的行为，如强行闯入航空器、机场或航空设施场所；散播诸如危害飞行中或地面上的航空器、机场或民航设施场所内的旅客、机组、地面人员或大众安全的虚假信息；偷盗或者故意损坏救生设备；未经允许使用电子设备等。

第三类，扰乱秩序行为，如寻衅滋事、殴打乘客；性骚扰；偷盗机上物品、设备；在禁烟区吸烟；强行登占航空器等。

在上述三类非法干扰行为中，与国家责任问题最为密切相关的是第一类，而在第一类诸多非法行为中，能够引起国家责任问题产生的又往往和恐怖组织的活动有诸多联系。

换句话来说，非法干扰行为若引起国家责任，其背后往往有着深刻的政治因素。

二、非法干扰行为国家责任的构成要件
国家责任是国际法的一项基本原则，是国际法律体系的属性，并由国家主权和国家平等原则所决定。

它是指，每当一国对别国犯下国际不法行为时，就在两国之间建立了国际责任。

对一项国际义务的违反就产生赔偿的要求。

[6]（P614）《国家责任条款草案》《国家责任条款草案》由国际法委员会起草，于2001年8月9日通过。

草案分为四部分：第一部分是一国的国际不法行为；第二部分是一国国际责任的内容；第三部分是一国国际责任的履行；第四部分是一般规定。

第1条强调，一国的每一国际不法行为引起该国的国际责任。

第2条规定，当根据国际法可归因于一国的作为或不作为构成对其国际义务的违反时，该国就从事了国际不法行为。

在把一国的行为定性为国际不法行为时须遵守国际法，这种定性不因国内法把同一行为定性为合法行为而受到影响。

国际法委员会报告员Roberto Ago在经过研究后总结认为：“构成国际不法行为必须满足两个构成要素：其一是主观要素，是指行为必须可归责于作为国际法主体的国家而不是个人或群体。

这就意味着行为应当由国家负责。

其二是客观要素，是指应当对有关行为负责的国家因此没有遵守其所承担的国际法义务。

” 联合国文件，A/CN.4/233.
（一）“可归因于国家”的非法干扰行为
一国对非法干扰行为承担责任的前提之一就是其可归责性。

《国家责任条款草案》认定如下几种情形“可归因于国家”：国家机关的不法行为；行使政府权力要素的个人或实体的行为；由另一国交由一国支配的机关的行为；逾越权限或违背指示；受到国家指挥或控制的行为；正式当局不存在或缺席时实施的行为；叛乱运动或其他运动的行为；经一国确认并当作其本身行为的行为。

对于非代表国家的行事者的非法干扰行为，原则上说，未经国家或者政府正式授权，行事者的行为不应视为国家行为，有关损害其他国家利益的行为只能由行事者个人负责。

在现代国际法理论和实践上，只有在国家对私人非法干扰行为及其损害后果的发生没有尽到“适当注意”，以及未能采取适当的防范、控制措施，或未采取有效的事后惩治时，才能够将私人损害责任归属于国家。

英国学者阿库斯特把国家对非代表国家行事者的不法行为应负责任的情况具体分为六类：鼓励个人攻击外国人；未适当注意个人危害外国人；明显地不惩罚个人；未能向受害者提供在当地法院从加害者取得赔偿的机会；从个人行为中得到某种利益；明白认可个人行为。

[7]（P103～104）詹宁斯·瓦茨也认为，国际法对每一个国家均加
以义务，使其运用相当注意以防止其本国人民以及居住在其领土内的外国人对其他国家做侵害行为。

可见，国家的义务是运用相当注意以防止私人从事国际侵害行为，而在私人已经实施这种行为时，惩罚不法行为人并强令他们支付必要的损害赔偿……如果一个国家没有运用相当注意，它就要担负责任并且应付给损害赔偿。

[8]（P425～426）对于民用航空非法干扰行为，如果国家缺乏“适当注意”，未能事先采取预防措施或者未能采取控制措施或者事后未能及时补救，其行为就表明国家未能充分运用其主权权力制止非法干扰行为损害后果的发生，为非法干扰行为提供了必要的场域条件和时空条件，间接地促成了非法干扰行为损害后果的形成和进一步扩大。

所以，基于上述分析，行事者个人的非法干扰行为可以归属于主权国家，主权国家应当对非法干扰行为的损害后果承担相应的国家责任。

（二）航空保安国际义务的违背
国家责任的客观要素就是一国的行为不符合国际义务对它的要求，即违背国际义务，不论该义务的起源或特性为何。

一国的国际法义务既可以源于国际条约，也可以源于国际习惯法；既可以是一般性的国际法义务，如源于公认的国际法原则和规则的义务，也可以是某种特定的国际法义务，如从两国间双边条约中产生的义务。

[9]（P92）在“西班牙摩洛哥区域案”中，胡伯法官认为：“责任是权利的必然结果。

一切具有国际特征的权利都包含国际责任。

如果不履行有关义务，就承担有义务做出赔偿的责任。

”[6]（P386）权利和义务是矛盾的统一体，国际条约在赋予国家处置非法干扰行为的权力的同时，也给其附加了一定的义务，要求其在某种程度上负担国家责任。

虽然《芝加哥公约》明确规定缔约国承认每一国家对其领土之上的空气空间享有完全和排他的主权，但同时其附件17要求每一缔约国必须将保护旅客、机组、地面人员和一般公众的安全作为保护民用航空免遭非法干扰行为一切事务的首要目标。

国家有责任确保遵守标准和建议措施，彼此间为形成统一的航空保安体系做出贡献和进行合作。

因此，国家有义务采取措施防止民用航空中的非法干扰行为。

关于非法干扰行为的国家义务主要包括以下方面：第一，适当注意及损害防止义务。

“适当注意”要求国家对非法干扰行为引入立法或者行政控制，这些控制能够有效保护其他国家国民和航空公司等主体的合法利益，但并不要求国家对防止非法干扰行为的损害做出绝对的保证。

如果私人从事非法干扰行为而国家并没有国内法上的制约、监督和执行措施，国家便违反了“适当注意义务”，因而应当承担相应的国家责任。

第二，国家间合作的义务。

国际航空保安条约基本上都规定了国家间应当在航空保安领域开展国际合作，当发生非法干扰行为时，国家应当及时通知相关国家，报告非法干扰行为的相关情况，并给予一定的援助。

同时，国家应当就非法干扰的损害后进行积极磋商，寻求非法干扰行为争端的合理解决。

第三，惩治的义务。

对于非法干扰行为，国际航空保安条约赋予了某些国家相应的管辖权，虽然对缔约国来说这是一种权力，但同时各国努力寻求非法干扰行为的“去政治化”，避免对非法干扰行为行事者以“政治犯不引渡”而加以庇护。

国家有义务对非法干扰行为的行事者及时采取相应的惩治措施。

三、洛克比空难所涉及的国家责任问题
（一）国家责任的定性
国家责任的定性主要是为了探讨利比亚是否应当承担责任，也就是说利比亚的国家责任是否存在合理的依据。

在洛克比空难中，利比亚承担国家责任的所有依据都来自联合国安理会的两个决议，即731号决议1992年1月21日，联合国安理会通过了731号决议，决议陈述：“对于调查结果发现利比亚政府官员涉案，表示利比亚政府应负责任；对利比亚政府尚未能有效制止恐怖主义行为表示关切，立即呼吁利比亚政府对于这些要求应予以有效回应，以帮助消除国际恐怖主义；对被害者深表哀悼。

”和748号决议1992年3月31日，联合国安理会通过了748号决议，决议陈述：“深切关注调查的结果，对利比亚政府尚未对731号决议要求做出有效答复深表遗憾；督促利比亚政府立刻提供一份对有关要求的全面和有效的答复，以有助于消除国际恐怖主义；要求利比亚政府必须明确承诺，终止所有形式的恐怖活动和所有对恐怖集团的援助，并且必须立刻以具体行动证明其断绝了与恐怖主义的关系。

”。

从两个决议中可以看出，联合国安理会要求利比亚承担国家责任的基础就在于利比亚以国家身份实施了“恐怖主义行动”，必然导致利比亚承担国家责任。

倘若利比亚政府明确支持洛克比行动，根据国际法，利比亚政府显然应当承担国家责任。

但如果利比亚政府并未明确支持，而只是默许，此时利比亚政府是否必然承担国家责任？在此种情形下，利比亚的行为仍然应当定性为国际不法行为，原因就在于利比亚依然存在国际义务的情形。

“9·11”事件之前，国际社会并未规定国家有不得默许恐怖分子活动的义务。

但此事件之后，鉴于恐怖主义的严重灾难，联合国安理会过了1373号决议，重申联合国大会1970年10月的宣言所确定并经安理会1998年8月13日第1189号决议重申的原则，即每个国家都有义务不在另一国家组织、煽动、协助或参加恐怖主义行为，或默许在本国境内为犯下这种行为而进行有组织的活动，并做出了面向所有国家的12项决定。

决议规定：所有国家应防止和制止资助恐怖主义行为；决议宣布知情地资助、策划和煽动恐怖主义行为也违反联合国的宗旨和原则。

利比亚作为联合国的会员国，有义务接受和执行安理会依据《联合国宪章》第25条做出的决议。

2003年8月15日，利比亚正式向联合国安理会表示，愿意对1988年的洛克比空难承担责任，并要求联合国立即解除对其长达11年的一系列制裁措施。

根据《国家责任条款》第11条的规定，利比亚的承诺构成了“经一国确认并当作其本身行为的行为”。

也就是说，即使洛克比空难的各项证据表明不可归因于利比亚，但利比亚承认并且当成本身的行为，依国际法应视为该国的行为，应当承担相应的国家责任。

（二）国家责任的追究主体
国家责任的追究主体是一个值得商榷的问题？在洛克比空难案中，国家责任的追究主体不仅包括国际法院，而且还包括安理会。

国际法院通过判决的方式要求国家承担责任当然无可厚非，但安理会是否有权对国家责任做出裁判？在洛克比空难案中，倪征噢法官认为：“按照法院的判例，事实上一项提交安理会考虑的事项并不应阻止法院程序。

虽然两个机构同时处理相同的事项，但侧重点不同。

本案中，作为政治机构的安理会，更加关注国际恐怖主义的消除和国际和平与安
全的维持，而作为联合国主要司法机构的国际法院，更加关注诸如与罪犯的指控和赔偿的评估等有关的引渡和程序问题的法律诉讼。

”[10]（P184）作为国际宪法性的文件，《联合国宪章》第1条就明确规定了联合国的首要宗旨，即维持国际和平及安全；并为此目的：采取有效集体办法，以防止且消除对于和平之威胁，制止侵略行为或其他和平之破坏；并以和平方法且依正义及国际法之原则，调整或解决足以破坏和平之国际争端或情势。

宪章以广泛意义上的禁止使用武力和国家承担和平解决其争端的义务为其所试图建立的国际法律秩序的基础，在这方面的有关规定构成了国家义务的中心，而联合国的宗旨也是要使这个义务得到履行。

[11]（P150）宪章并未规定某种争议职能由某一特定机构处理，也未规定国家责任的追究仅限于国际法院的判决。

事实上，安理会在执行力度方面比国际法院具有天然的优势，成为左右国家责任机制的重要的力量。

从这个角度出发，安理会对利比亚做出的决议完全在联合国的框架内，因此依照安理会的决议，利比亚应当承担相应的国家责任。

（三）国家责任的承担
一国对其国际不法行为的国际责任，一般产生如下的法律后果：（1）继续履行义务。

国际不法行为的法律后果不影响责任国继续履行所违背义务的责任。

（2）停止和不重复。

国际不法行为的责任国有义务在从事一项持续性的不法行为时，停止该行为；在必要情况下，提供不重复该行为的适当承诺和保证。

（3）赔偿。

责任国有义务对国际不法行为所造成的损害提供充分赔偿，这种损害包括一国国际不法行为造成的任何损害，无论是物质损害还是精神损害。

（4）恢复原状。

（5）赔礼道歉。

对于严重违反国际法强行性规范的行为，各国一般通过国际合作的方式来加以制止。

在洛克比空难案中，2002 年 5 月29 日，利比亚表示愿意提供27亿美元，赔偿给洛克比空难的受难家庭，每个受难者家庭将分到1000 万美元。

但此赔款的附加条件是：其中的四成要在联合国对利禁运取消时给付，四成在美国对利贸易禁令取消时给付，两成在美国把利比亚从支恐国家名单中划掉时给付。

数额如此之巨，很难简单地认为是与实际相符的经济补偿，亦难以认定惩罚性损害赔偿，因为利比亚的“国家恐怖主义”未能得到国际法院的司法证成。

利比亚承担的责任很明显是一种政治赎金，可以说是安理会在国际法规则所不及的范围内做出的“政治判决”。

四、非法干扰行为国家责任的缺位及完善
虽然目前国际社会有多个国际刑事公约规制非法干扰行为，但是关于非法干扰行为的国家责任问题仍然是一个有待解决的问题，归纳起来，主要有以下原因：第一，国家责任归宿缺乏合法性基础。

各国普遍承认，国家对于其国际不法行为应当承担国家责任。

但由于各国对国家责任理论和实践的不同理解，最终未能形成一部关于国家责任的国际公约。

联合国国际法委员会自1953年开始编纂《国家责任条款》，虽几易其稿，但仍然停留于草案，在国家责任的定义、归责原则、责任承担等关键性问题上仍未能达成一致，各国实践处于“无法可依”的状况。

第二，国家责任机制缺乏程序规范，导致国家责任缺乏现实的操作性。

《东京公约》《海牙公约》《蒙特利尔公约》等规制非法干扰行为的国际公约，虽然规定了国家的各项义务，但对于国家责任条款甚少或者基本上没有涉及，更不用谈及起诉国家的程序性事项。

在国际法领域，程序正义和实体正义同等重要。

建立完整的程序事项，可以有效地避免大国干预，也是建立国际法治的必然要求。

国际法在
这方面的空白导致了国家责任陷入难以落实的境地。

第三，国家责任形式的无序状态。

虽然《国家责任条款（草案）》中规定了诸如继续履行、赔偿等国家责任形式，但这种责任形式往往比较概括，缺乏对某一具体行为的硬性责任形式，很难与其他领域惩治国际犯罪的公约的相关内容形成有效的对比，从而在非法干扰行为问题上使国家责任问题无法落实到个案。

为了有效地解决非法干扰行为的国家责任，2012年9月12日至14日在蒙特利尔举办的国际民航组织航空保安高级会议上，各国将加强国际航空保安合作确定为一个原则，同时将该原则进一步具体化。

第一，各国应当尊重其在双边或多边航空服务协定中做出的合作承诺，同时各国应当愿意与其他国家开展合作来缓解或消除航空保安威胁。

第二，各国应当承认航空保安措施的等值。

一缔约国可以要求其他缔约国实施额外的保安措施，前提是该缔约国首先应当考虑到这项额外的措施已经在另一缔约国适当采取并且有效地缓解了威胁。

第三，各国应当聚焦航空保安的后果。

采用以后果为基础的方法（outcome-based approah），从而替代以规则为基础的方法（prescriptive approah），不仅是合理的而且是更为实际的。

“以后果为基础”要求各国应当考虑以下重要因素：国内风险和威胁评估；机场和航空公司运营；所关注的保安和简易程序；资源的有效性；当地地理；立法；文化因素；其他应当考虑的国内因素。

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On the State Liability for Acts of Unlawful Interference
of International Civil Aviation
——A Case Study of the Lockerbie Air Crash
YANG Wan-liu
（Law School，Jilin University，Changchun，130012，Jilin，China）
Abstract：Acts of unlawful interference pose serious threats to the safety of international civil aviation. Apart from the actors who should shoulder the responsibility for unlawful interference acts，the country is more likely to face state liability as well. The Lockerbie Air Crash reveals the nature，subject and commitment of state liability. In order to effectively fight against unlawful interference acts，it is necessary to develop and improve the principle of national cooperation stipulated in the international air law.
Keywords：acts of unlawful interference；state liability；the Lockerbie Air Crash。