加快城镇化发展与加强耕地保护

浅析加快城镇化发展与加强耕地保护

【摘要】本文对城镇化发展状况及其对耕地影响进行分析，提出了协调城镇化发展与耕地保护的对策建议。

【关键词】城镇化耕地保护对策建议

城镇化是经济社会发展的客观趋势，加快城镇化发展则是国家加快发展的一项重大战略和重要抓手。而耕地则是人类赖以生存的基础，加强耕地保护是推进社会经济又好又快发展的根本前提和基本保障。随着城市化进程加速，城镇化发展将不可避免地占用并将继续占用大量耕地，尤其是优质耕地。大量优质耕地不断流失，耕地总量质量不断下降，我们正面临着加快城镇化发展与耕地保护矛盾的严峻形势，因此研究如何协调城镇化发展与耕地保护问题具有重要的现实意义。

1.城镇化发展与保护耕地之间的关系

近年来，我国城镇化水平大幅提高，但始终高度重视耕地资源保护工作，目前己形成以为主体，以土地利用总体规划及用途管制为手段，以基本农田保护制度，耕地占补平衡制度，土地开发整理复垦有关政策等在内的政策体系。国家对耕地保护手段不断丰富，保护措施愈加严格，保护力度越来越大。然而即使在耕地保护最严格情况下，城镇化快速发展仍将占有大量耕地，因此，我们必须清楚认识到新形势下城镇化发展与保护耕地的关系。

1.1城镇化发展就要占用一部分耕地。十八大报告提出要加快城镇化进程，逐步提高城镇化水平。在经济发展水平总体偏低情况下，

城镇化是我国经济发展的必由之路。城镇化规模的扩张，需要为之提供必要的土地作为空间载体。但土地作为一种资源随着被不断占用，可用耕地将会逐步减少。另外大批农村剩余劳动力向城镇转移，将直接带动城镇住宅用地和各类公共基础设施用地需求的增加。同时，随着经济社会的发展，原有城镇需要调整产业结构，进行现代化建设和旧城的更新改造。新城市的建立和老城市的扩大是社会经济发展的内在要求，是实现现代化的客观表现，是社会发展的必然趋势，为此而占一部分土地，包括一部分耕地，是不可避免的。

1.2切实保护耕地是我们义不容辞的责任。新《土地管理法》着重强调了加强耕地保护问题，其目标是确保耕地总量的动态平衡，新法明确规定“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地”。但是我国耕地资源的主要特征却是耕地面积占土地资源比例小，耕地后备资源不足，质量低，人均耕地少，且日益减少。

1.3寻找缓解城镇化发展与耕地保护之间矛盾的途径。在客观上，城镇化发展与保护耕地之间存在一定的矛盾，城镇的发展和扩大必定要占用一部分土地，但是，城镇又不能不发展。所以，问题关键在于如何处理发展城镇与保护耕地之间的关系。

2.城镇化发展中土地利用存在的问题分析

面对城镇化发展过程中迅速增长的用地需求及耕地资源的急剧

减少，尽管国家出台了一系列政策来缓解两者间矛盾，并在实践中取得积极效果，但目前仍有不少问题。

2.1农村人口进入城镇，必然带来城镇基础设施建设，住房等一系列用地问题，因此城镇化必然要占用土地。但从理论上讲，城镇是较农业用地更为集约的土地利用形式。农村人口进入城镇，如果说能够顺利将农村的居住建设用地置换出来，应该说城镇化非但不会增加建设用地规模，相反还会节约用地。因此，城镇化是加强了土地利用的集约化程度，节约了土地。但问题关键是在现行制度下，尽管大批农民进入城镇，但农村的建设用地却没置换出来，这不是城镇化本身问题，而是由土地制度存在的缺陷造成的。

2.2尽管城镇化发展并不是造成耕地减少的主要原因，但不可否认长期以来随着经济快速发展，各地盲目设立开发区，工业园占用了大量耕地，同时一些根本不具备招商引资条件开发区征而不用现象十分普遍，造成大量土地荒芜现象。再加上城市规模盲目扩张，近年来，在城市建设中出现一种贪大求洋的不良倾向。城市不合理地外延式扩张，造成了土地资源浪费。为了提高城市化水平，显示政绩，一些地方通过行政区划调整大范围地将农村整块地转为城市用地，大量农用地耕地也随之变为建设用地。同时一些地方政府大搞形象工程，争相建设大型广场，也占用了不少土地。

2.3小城填快速发展是我国城镇化的主要特点之一，但小城镇人

均建设用地标准偏高，存在着用地不经济现象。目前，有少数地方小城镇建设中无序扩张，用地结构不合理. 土地粗放经营. 利用效率低下问题非常严重。具体表现缺乏规划，盲目扩大用地规模，由于占地容易，很多小城镇缺乏缺乏约束，盲目发展，随意建设。城镇布局分散，缺乏立体规划，用地结构不合理，造成土地资源浪费和其他不经济现象。

2.4大量土地被闲置。一是宅基地。二是一些不景气甚至名存实亡的企事业单位仍占用大面积土地，利用率低，有些甚至荒芜废弃。新开发的镇区常常出现征而不用，多征少用等粗放用地现象。大拆大迁建新城。近年来，在城镇发展中出现一种普遍倾向，就是建新城以显示政绩。

2.5城镇间缺乏功能分工，协调，追求小而全各搞各的，低水平重复建设严重，到处围地大兴土木建商业街导致结果筑巢无凤栖，建城无商来，造成设置闲置土地利用低效。因此有必要弄清城镇化进程中占用耕地主要原因，对症下药，采取措施，正确处理好城镇化发展与耕地保护之间的关系。现实的经济发展中，特别是城镇化建设中，并没有很好地处理好城镇发厝与保护耕地这两方面的关系，存在着在加速城镇化发展的同时，忽视保护耕地的倾向。在如何处理耕地保护和城镇发展的关系中还存在着较为严重的问题。（1）城镇土地闲置。（2）盲目扩大城镇规模浪费土地。（3）缺乏立体规划，很少利用地下空间和地上空间。（4）乡镇企业布局分散，用地规模过大。（5）盲目设立开发区工业园区浪费耕地。

3.城镇化发展中加强耕地保护应对措施

针对目前我国已面临耕地不断减少的严重威胁，保护耕地是我国一个基本国策，必须制定相应的政策和采取有效措施，既加快城镇化进程，又切实保护耕地。建议采取以下措施。

3.1深化土地使用制度改革，建立土地集约化利用指标体系。通过供地机制的变革与创新，从根本上解决乱占滥用耕地的问题，进而推动建设用地内涵挖潜的集约利用。通过调查研究，尽快建立适合我国国情的土地集约化利用指标体系，在指标体系中体现城镇人均用地标准、城镇容积率、城镇土地产出效益等。

3.2消除制度缺陷实行最严格的土地管理制度。要从根本上制止乱占耕地现象，必须从源头上解决，改革现行的土地征用制度，消除制度缺陷，使乱占耕地无空可钻，无处可占。这就要求我们建立有效的市场取向的农村土地流转机制，一方面可以将农民从土地上解放出来，让农民进城，离土又离乡，加快城镇化步伐。另一方面将大量撂荒双重占用的土地解放出来，盘活存量土地，增加耕地面积，缓解城镇化建设过程中的土地矛盾。城镇化有利于人口集中、土地集约。大量农民进城后，可以在农村进行村镇布局调整，将分散化、空心化的村庄整合为规模化、集约化的现代城镇。原有的村庄住宅占地、其他建设用地被释放出来，并通过复垦成为新的耕地。

3.3做好城镇土地利用规划。土地利用总体规划是国家调控土地的基本手段，通过分析土地利用现状和土地潜力，科学地预测未来