论我国合宪性审查程序的展开及完善

论我国合宪性审查程序的展开及完善

作者：刘亚连

来源：《现代商贸工业》2020年第20期

摘要：法治的精义是规则至上，而在规则多元化的背景下逻辑性的要求宪法至上，党的十九大在全国人大机构改革中设立了宪法和法律委员会作为合宪性审查的专责机构，标志着中国式的合宪性审查从此“名正言顺”。专责机构成立后，推进合宪性审查工作的重心应转到程序层面的完善，本文在梳理相关法律的基础上，明晰现存合宪性审查的具体程序，对程序中的不足，结合未来的法治发展需要提出可行性意见。

关键词：合宪性审查;宪法和法律委员会;法治;程序机制

中图分类号：D9;;;; 文献标识码：A;;;;; doi：10.19311/ki.1672-3198.2020.20.077

合宪性审查是指由特定机关，依据宪法和法律的规定，按照法定的程序，对与法律相关的规范性文件、行使公權力的机关及其负责人的行为在宪法规定的范围内进行审查，如果发现违宪行为即予以惩戒和纠正，从而达到保证宪法的实施，维护宪法的权威的目的。十九大报告中，习近平在深化依法治国实践层面强调“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”，这是新时代下首次提出“合宪性审查”的说法，一改学界中惯称的“违宪审查”，事实上“合宪性审查”的表述，更加侧重于合宪的推定而非违宪的惩罚，符合我国的具体国情和法治体系。

1 新时代下我国合宪性审查程序

1.1 提请主体

我国当前并没有专门法律对合宪性审查的启动主体作统一规定，只能通过法理和现有法律来进行推定，但启动程序中区别对待国家机关与公民，根据不同的提请主体产生不同的提请内容。

1.1.1 提请审查

新修改的《立法法》在第99条第1款规定五大特定国家机关有权向全国人大常委会提出审查要求，根据改革后的国家机构设置，应当赋予最高监察机关提请主体资格。现实情况是，这一提请权大多数情况下是设而不用的，这些机关一直是处于“睡美人”状态，自《立法法》实施以来，作为适用法律代表的最高人民法院也从未向全国人大常委会提出审查要求，这与我国以和为贵的文化传统以及人民代表大会制度政体有很大关系，即在我国体制下存在一种隐形调解机制，通过这种机制来解决“违宪审查”中公权力的冲突，此外国务院制定的行政法规本身就

是以宪法和法律为依据的，即使是真有违法违宪内容存在，法律也没有规定提出审查要求的具体程序以及如何监督。

1.1.2 建议审查

根据《立法法》第99条第2款规定，从表面上看几乎所有的公民和组织都有权就法律规范是否合法合宪向全国人大常委会提出审查建议，但法条将“必要时”作为一个审查过滤条件，这个语词本身具有极强主观性和模糊性，存在公民提请权受到侵犯的风险：审查机构可以“不必要”为由拒绝。此外，无条件的赋予所有主体有提出合宪性审查建议的权利，没有考虑到社会民众对法律理解的主观臆断性和利己性，因此，为防止恶意提起审查建议，应该严格限制建议主体的资格，如秦前红教授建议“可以借鉴行政诉讼法的规定，以违宪的法律及法律文件直接侵犯当事人的利益为审查标准”;另一方面，这一条款的规定太过抽象，对规范性法律文件的合宪性审查本是一项专业技术活，要求社会主体能做出准确判断并不现实，考虑到国家法律资源的有限性，相关学者建议，中国本土的违宪审查机制的界定应该以现实中的具体事件为场域，不宜抽象地判断某规范性文件是否违宪。

1.2 审查对象

确定审查对象范围是保证合宪性审查程序顺利展开的重要内容，从前述合宪性审查概念的界定可知，至少包括两个对象客体，静态上，通过《宪法》和《立法法》列举以及赋予较大的市有限立法权来看，审查对象应当包括规章以上的法律规范性文件。动态上，对公权力行使机关及其负责人的行为，特别是某些职务行为，进行合宪性审查非常必要，如果以上行为符合宪法，不仅能够保证国家权力机关的合宪运行，还能对公民的基本权利提供看得见的保障。一般而言，较高层级的领导人，行为更容易影响多数人利益和民主法治正常运行，这些人的职务行为若引发合宪性争议，应先推定职务行为合宪，若穷尽任何方式仍无法找出合宪性理由时，才能认定职务行为违宪，鉴于这些行为一般都有较大的政治影响性，审议这类行为时应坚持政治效果与社会效果相统一的原则。

1.3 审查方式

在我国，审查方式分为两种，分别是事前审查和事后审查，事前审主要表现为对有关地方性法规的备案、批准，除特别行政区基本法，批准与否直接影响法律生效。实际上，事前审具有极大的缺陷，作为立法过程中的一部分，其容易脱离案件的社会情境，采取文义的审查办法判断是否合宪，而不考虑实际运行效果;其次，与法国式的事前审查制度相比，我国的审查组织并不独立于立法机关，而是立法主体的组成部分，在法律表决通过之后，立即对法律的合宪性问题产生新的见解几乎是不可能的。事后审主要是有权机关采取撤销的方式，有效的合宪性审查程序应以事后审查为主，实践中出现的许多违宪问题，实际上只涉及适用违宪，而非法规范违宪，即使是法规范自身违宪，也是其在不断变化发展的社会中适用后，或具体案件的解决办法在宪法层面不能令人信服才显现出来，既非立法机关的原意，亦非在当时的立法背景能够

预见。撤销作为一种关键的措施，在我国的法治实践中，处理的刚性化程度远远不够，在审查中若发现规范性法律文件存在违宪问题，一般是通过与制定机关沟通协商、要求制定主体及时纠正、进行通报、发出督办函督促纠正的方式由制定主体自己改正予以解决，在其拒不改正的情况下才有可能进入撤销程序，这种柔性纠错机制使宪法的权威大打折扣。

2 推进合宪性审查的若干举措

2.1 前置过滤程序—合法性审查

“合法性”与“合宪性”虽然只有一字之差，但在具体审查中，前者的有序进行能为后者工作开展节约时间和成本。首先，要确保法律合宪，《立法法》第99条虽没明确将法律视作审查对象，但根据法律的位阶及性质，合宪性审查对象扩大至法律范畴已为共识，全国人大似乎也接受了这一观点，梁鹰在接受采访时表示，“合宪性审查的范围将扩大至全国人大常委会制定的法律、作出的决定”;其次，遵循法律优先原则，此时法律应作狭义理解，该原则在行政立法中体现尤为明显，较一般法律规范而言，法律涵盖的范围、规定的原则、制定修改及公布的方式都相对概括和严格，对于违法的行为，要先从合法性方面进行审查，只有作为法律问题仍无法解决时，才将其作为宪法问题来解决;最后，完善合法到合宪的过度，法律只涉及是否合宪，但法规及以下位阶的法律规范，就需要从合法性和合宪性两方面进行审查，在以往的法律实践中，法规备案审查室以合法性审查吸收甚至抵消了合宪性审查，使我国的合宪性审查只剩名义上的空壳了，宪法和法律委员会成立后，同时肩负合宪性和合法性审查两种职能，在特殊情况下，即当法律以下的规范存在直接违反宪法的情形时，而法律在这方面的规定在宪法上尚存疑虑时，要先对其合宪性进行审查。

2.2 完善备案审查制

备案审查制在我国虽由来已久，沈春耀在2019年备案审查工作情况的报告中指出：过去一年来，我们对公民、组织提出的138件审查建议进行了审查研究，提出了处理意见并向建议人作了反馈，将88件不属于全国人大常委会审查范围的审查建议分别移送有关机关，反映出我国备案审查工作成效显著，但仍存在很多问题需要改善：首先，加强机构间的有序衔接，对内表现为各不同备案审查机关要相互联动，如信息共享、重大问题协商等，对外表现为协调好与合宪性审查机构先后工作步驟，如在对地方立法进行审查时，由于地方备案审查机关更了解实际情况，应先支持地方机关进行合法性审查，再与中央的合宪性审查相衔接;第二，完善工作的透明度和公众的参与度，使审查机构在备案过程中基于外在压力更规范合理;第三，明确启动合宪性审查程序的主体资格要求，向相关利害关系人或机构释明到底是拥有审查要求权还是审查建议权。

2.3 制定专门的程序法