成都市城乡统筹的经验和办法

成都市城乡统筹的经验和办法——参加山西省城乡规划成都培训会的交流情况摘录成都市从改变城乡外在形态的“三个集中”，到创新城乡关系内在机制的“六个一体化”，最后深入到以农村产权制度为核心的“四大基础工程”，取得了许多引起广泛关注的经验和创新。

如统筹城乡规划、开展农村土地和房屋确权登记颁证、设立耕地保护基金、创新城乡基本公共服务均等化和社会管理（就业、社会保障等）一体化机制、加强新型村级民主治理机制建设等，已“初步具备了转化为政策和制度的条件，可在适当的范围内试验推广”（国家发改委领导语），是成都向全国提供的六大经验。

三个集中：工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中成都的“三个集中”不仅适应人多地少的客观市情和节约资源、保护环境的迫切要求，避免了资源浪费、环境污染的粗放式发展弊端，而且符合“新型工业化、新型城镇化和农业现代化”有机联系的规律，有效推进了“三化”联动，促进了城乡同发展共繁荣。

通过工业向集中发展区集中，走集约、集群发展道路，以工业化作为城乡协调发展的基本推动力量，带动城镇和二、三产业发展，为农村富余劳动力的转移创造条件；农民向城镇和新型社区集中，聚集人气和创造商机，促进农村富余劳动力向二、三产业转移，为土地规模经营创造条件；通过土地向适度规模经营集中，进一步转变农业生产方式，推动了现代农业发展。

按照工业集中发展的要求，制定出台了招商引资项目会审管理办法，禁止镇、村与企业擅自签订招商引资协议，从源头上确保了工业集中发展；实施项目会审制度、“六不”调控措施（即规划不审批、立项不审批、报建不审批、土地不提供、电力不保证、资金不支持），并出台招商引资“全分一奖”政策（把招商引资到位资金、税收、工业增加值全部计入引荐镇，并对达到投资强度的项目按占地实行5000元/亩奖励），鼓励镇（街道）向工业集中发展区引荐项目，强力推动工业向集中发展区集中。

同时，对整合后工业集中发展区之外的老工业企业，按照“承认现状、控制规模、限制发展、逐步调整”的思路，制定出台规划区外工业企业搬迁办法，通过规划调整、政策激励，推动了规划区外的工业企业向集中发展区集中按照集中居住的要求，在新型社区建设前，按照“大统筹、大集中”要求，进一步优化全县农村新型社区布点，要求农民集中居住区布点选址要与产业发展和城镇建设相结合，有利于农民实现充分就业和最大限度发挥城镇公共设施配套效益。

在新型社区建设中，规定凡新建城镇新型社区，一律按照城市居住小区标准进行配套；农村新型社区一律按照《成都市农村新型社区建设技术导则（试行）》意见执行。

其中，统规统建工程全部实行先勘察、后设计、再施工的基本建设程序，进一步强化工程报建和质量监督；统规自建工程严格按照相关规定进行招标、检查、指导和监督，确保建设达到高质量、高标准。

同时，完善城市化配套。

依托土地整理项目资金，完善了社区道路、通讯、供水、供电、污水处理等基础设施。

在此基础上，因地制宜建设了“四室、三站、两店、一中心、一广场”等公共配套设施。

四室，即党团活动室、便民服务室（加挂群众工作站）、图书阅览室、警务室（加挂调解中心）；三站，即劳动保障站、卫生服务站（加挂计生服务站）、留守学生（儿童）服务站；两店，即农资放心店、放心商店；一中心，即信息服务中心；一广场，即文化健身广场。

如：按照这三个集中的思路，双流县有计划、有步骤地引导县域工业企业向6个工业园区聚集，进而将这些园区整合到西航港工业集中发展区和蛟龙工业港。

凡征用土地的工业项目，全部进入西航港工业集中发展区；凡租用厂房的企业，全部进入蛟龙工业港。

为保证新引入的工业项目进入两个工业集中发展区，双流县发出“禁令”：不准在开发区外新建工业项目，禁止镇（街）、村（社区）擅自与企业签订投资协议。

县里每周举行一次项目会审，未通过会审的，不批准环境影响评价、不立项、不出具红线图、不提供用地、不办理营业执照、基础设施不予配套。

双流鼓励农民集中居住的一种有效方式叫“拆院并院”，把分散居住的农民集中在本场镇或中心村统一居住，集中安置小区同时配套相应的基础设施。

这一做法，把双流的城镇化率提高到了52.65%。

农村劳动力的大量转移和“拆院并院”的推行，加快了农村土地流转，使土地快速向规模经营集中成为可能。

附：关于统规统建集中居住点的情况：实行统规统建的住房重建集中居住点，由政府统一规划集中安置点，引导农民在集中安置点自建房屋，资金筹集方式主要是通过将农户集中居住所节约的建设用地进行流转，解决自建住房资金不足的问题。

通过“土地整理”或“拆院并院”项目，将节约的集体建设用地指标，按城乡建设用地增减挂钩的政策，以市场化运作的方式筹集住房建设资金，实现住房重建。

由国土局作为项目主体，通过土地综合整理，集中修建住房安置村民，腾出多余集体建设用地指标。

农民只需以宅基地产权置换新居住房所有权、基础设施配套和产业发展等多项权利，不用出钱或少出钱即可实现住房重建统规统建集中居住点有异地重建和原址重建模式。

如（一）崇州市文井江镇大坪村以“石柱子旅游小村建设”项目为依托，积极开展集体建设用地流转，推进灾后住房重建。

石柱子安置点农户将确权的50亩集体建设用地，扣除人均70平方米的自建房面积，将节余的30亩集体建设用地整体流转给集体经济组织。

集体经济组织通过受让的方式，再将节余的集体建设用地出让给业主兴蜀投资公司用于旅游小村开发。

兴蜀投资公司负责对集中安置区的基础设施、公共配套进行建设，并对农户住房进行补贴和节余土地进行现金补偿，解决了重建资金的缺口。

同时，集体经济组织将集体建设用地所有权收益和属于公共用途确权给集体经济组织的集体建设用地入股，进行旅游小村开发，农民可获得长期的财产性收入。

（二）都江堰市天马镇向荣村在统规自建点的选址上，充分尊重群众意愿，坚持“尽可能少占耕地，尽可能保持川西院落风格”的原则，选择本村较大的三个农村林院地（老鸦林、曾家院子、肖家院子），推进该村统规自建项目，全村统规自建项目共需占地55.19亩，利用这三个林院地后，只需再扩占院落周边的林荫地22.10亩。

农户集中居住后节约的120多亩集体建设用地，可获得土地收益约1800万元，解决了重建资金问题。

该村通过村民大会达成一致决议，统规自建户开垦的宅基地和林盘地达到人均131平方米的，可获得11200元/人的重建资金；人均不足131平方米的，不足部分按每平方米50元由建房户补给集体，用于安置点基础设施建设；人均超出131平方米的，超出部分由集体给予建房户每平方米30元补助。

（三）、青城山镇石桥村选择成都贯中房产有限公司作为社会投资方出资修建统规统建的“新型社区”，配套社区活动中心、幼儿园、警务室、卫生所等用房，经营性用房包括少量超市等商业铺面，主要建设为院落形式的乡村客栈、青年旅社和度假公寓，经营性用房由社区统一经营。

凡自愿进入“新型社区”集中居住农户，按照人均40平方米现房安置，3平方米经营性用房股权安置。

在具体推进过程中，按照“先建设、再安置、后拆迁”的原则，由投资方建设“新型社区”，交由村两委分配安置，村民入住后再拆除原旧房。

宅基地复耕后，按照总量不变、增减平衡的办法将节约的集体建设用地流转给投资企业用于产业开发项目建设。

企业再流转全村耕地、林地发展农业产业化项目。

村民不仅获得租金收入，同时还通过在企业务工获取工资收入，使村民真正实现生产生活居住方式的根本转变。

（四）彭州市龙门山镇国坪村结合其独特的旅游资源优势，引进企业进行住房重建和产业开发。

龙门山镇国坪村委托四川龙门山旅游发展有限公司对全村257亩集体建设用地进行整理，按“25＋10”家带店的建房方式为村民统一建设住房（“25”指按25平方米/人修建住房，“10”指按10平方米/人修建营业性铺面），可节约200亩集体建设用地。

集体经济组织将节约的集体建设用地等折价1600万入股，占35%股份，四川龙门山旅游发展有限公司出资3000万元，占65%的股份。

公司结合国坪村的旅游资源优势，配套旅游设施建设，开发生态旅游项目。

村民不仅可获得股金收益，还能通过自己经营营业性铺面取得长期收入，解决了村民长远的生计问题。

六个一体化：城乡规划、城乡产业发展、城乡市场体制、城乡基础设施、城乡公共服务、城乡管理体制一体化统筹城乡发展，从根本上说是要建立起同发展共繁荣的新型城乡关系，构建城乡经济社会发展一体化的体制机制。

成都市通过推进城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡管理体制一体化等“六个一体化”，大刀阔斧破除城乡二元体制，全方位构建城乡统筹、科学发展的体制机制。

从在全国率先将规划延伸至乡、村一级，变单纯的城市规划为城乡规划；到以“全域成都”理念为指导，在12000多平方公里市域范围内统筹规划；再到灾后重建中形成的充分体现发展性、多样性、相融性、共享性“四性”原则的社会主义新农村规划；再到体现“自然之美、城乡一体、社会公正”核心理念的世界现代田园城市规划……科学的规划，不但促进了城乡同发展共繁荣，也有利于资源节约和环境友好，从而较好地避免了传统城镇化的弊端，使成都逐步展现出“现代城市与现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映”的新型城乡形态。

除了规划，成都市对只管城不管乡、重城轻乡或城乡分治的规划、市政公用、农业、交通、财政、水利、教育、卫生、社保、民政等30多个部门实施撤并和职能调整，推动政府管理和服务向农村覆盖和延伸，实行城乡统筹的“大部制”。

还对城乡二元体制的标志性制度——户籍制度“动刀”，实行一元化管理，取消农业户口和非农业户口，市民、农民统一登记为居民户口，建立了“一房一户，按产权登记”的户籍登记制度，放宽了全域内户口迁移条件。

2010年11月，成都市委、市政府出台了关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见。

这一文件立足于促进人口向城镇自由流动，实行给一切自愿进城的农民提供与城镇居民平等的就业、社保、住房、低保、生育、教育等八项待遇。

这一政策的出台，极富探索创新价值，意义十分重大。

首先是让农民带着产权进城，进城农民除保留原迁出地所有待遇外，还穿上与城市居民同等的养老、医疗、教育、住房和就业等社会保障衣服，享受与城市居民均等的公共服务。

显然，与成都的这种“穿衣进城”模式相比其他一些地方的“脱衣进城”模式，要求农民完全放弃各类农村产权“裸身进城”，对农民迁徙权的保障更为有力和彻底。

其次，建立户口在居住地登记、随居民流动自由迁徙的统一户籍管理制度，实现户口登记地与实际居住地一致。

实行城乡居民凭合法固定住所证明进行户口登记，剥离附加在农村劳动力上的不平等待遇、剥离附加在农村土地和房屋上与市场经济要求不适应的管制，必将最终还原户籍登记制度的“本来面目”。