改革调整法院设置完善法院组织体系

改革、调整法院设置完善法院组织体系人民法院组织体系的建立和完善，是人民法院正确行使国家审判权的组织保证，根据宪法和人民法院组织法的规定，国家设立最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院，这种由普通法院和专门法院构成的人民法院组织体系，符合我国国情，具有中国特色，对于依法行使国家审判权，推动审判工作的全面发展起了重要作用。

改革开放以来，特别是随着社会主义市场经济体制的建立，人民法院的审判领域不断拓宽，案件类型增多，任务日趋繁重，现有人民法院的设置已不完全适应形势发展和审判工作的实际状况，因此改革、调整法院设置，理顺关系，进—步完善人民法院组织体系已势在必行。

目前，在改革、调整法院设置中，需待解决的主要问题有：(一)在经济技术开发区和高新技术产业开发区(以下简称开发区)急需设置人民法院。

随着对外开放的不断扩大，我国先后出现了一批开发区和保税区。

这些地区以发展外向型经济和高新技术为主，三资企业和高新技术产业相对集中，经济交往频繁，经济市场活跃，各类经济纠纷和专利、知识产权案件不断增加。

为了适应开发区经济形势的发展，近几年开发区纷纷要求设立法院。

根据现行法院组织法的规定，地方各级人民法院是按照行政区域设置的，开发区本身不是一级行政建制区域，不设人大，不设政府，是其所在省、市政府直接管辖的特定区域。

其中，有的位于原行政区域内，有的地跨两个以上行政区域，原区、县(市)党委和政府不再管理开发区的事务。

按照案件的原则，原区、县(市)人民法院对开发区内的各类案件不宜再管辖，但案件又不能不办，于是原地方法院采取一些应急办法解决，有的由中院派出经济审判庭，只审理经济纠纷案件，其他各类案件仍由原区、县法院受理，有的则派出审判庭或者仍指定由原区、县法院审理。

这种管辖缺乏法律依据，给审判工作带来了诸多不便，产生了许多难以克服的矛盾。

(二)新疆生产建设兵团法院的法律地位需待确定。

新疆生产建设兵团是国家屯垦戍边的特殊组织形式。

经过30多年的建设，现已发展成为党、政、军合一，工、农、商、学、兵结合，农、林、牧，副、渔全面发展的大型垦区。

它下辖14个农工师局、172个农牧团场，总面积7万多平方里，总人口217万余人，上下自成体系，构成了一个比较完整，发达的小社会。

兵团各级行政组织遍布全疆，有自己独立的管辖区域，与地方行政区域之间没有隶属关系。

兵团法院自1984 年恢复以后，下设10个中级法院、25个基层法院。

由于这种设置在法院组织法中找不到法律依据，其法律地位一直没有正式确定，法律监督关系和法院管理关系不顺，甚至连法院院印也没有刊国徽。

这些问题直接影响到审判工作的正常发展，影响到兵团法院的建设和队伍的稳定。

(三)林区法院的法律地位问题亦需尽快解决。

1983年9月法院组织法修正后，森林法院(即林区法院)不再具有专门法院的性质。

目前，林业审判机构有两类，一是在北方大面积国有林区设立林区中级人民法院和基层人民法院，受理辖区内所有刑事、民事、经济和行政案件，独立行使相当于地方人民法院的职权，二是在重点林区所在地的地方人民法院内设立林业审判庭，或者在重点国营林场派驻林业法庭，受理辖区内的森林案件，成为地方人民法院的组成部分。

前一类林业审判机构属于普通法院，但又不同于按行政区划设置的地方人民法院，它是以国有林业局的施业区域作为自己独立的管辖范围，需要在法院组织法中明确规定设立林区法院的，主要是北方大面积的国有林区。

这类林区点多、线长、面广，并和地方行政辖区多层次交叉，由地方人民法院管辖林区案件，困难极大，再者大面积的国有林区已成为工、农，商，学、兵齐全，具有多种社会管理职能的相对独立的社会区域。

为了有效地保护我国森林、野生动物资源，必须有司法机构作后盾。

设置具有一定专业性的林区法院，较之地方人民法院，更适应林区特点，有利于全面开展林业审判工作。

(四)专门人民法院的组织体系不完整，铁路运输法院的地位不明确。

1984年以来，根据全国人大常委会决定已设9个海事法院，铁路运输法院在铁路高级法院撤销后仍保留了两级法院，连同军事法院已形成三大专门法院体制。

现行法院组织法关于设置“军事法院等专门人民法院”的规定，很难适应已经变化的实际情况。

因此，客观上需要删改这个“等”字，具体写明三类专门法院，增设海事高级法院，以尽快完善专门人民法院的组织体系，其主要理由是，铁路跨省越市，运输处于流动状态，案发地往往难以确定，交地方法院受理，管辖、取证困难，影响及时处理。

而铁路法院是按路局、分局分段管辖，熟悉铁路运输环境，通讯交通便利，足以避免由地方法院受理案件的弊端，铁路法院受理的案件多数具有很强的专业性，目前铁路治安形势严峻，如不设置铁路法院，势必影响对“车匪路霸”的有力打击，不利于维护国民经济大动脉的正常运转秩序。

海事法院是专门法院，却没有它的上级专门法院，海事案件由其所在地的省高级法院受理，与海事审判专业性、技术性强的特点极不相适应。

这种由专门法院和地方法院混合审判的体制，也势在必改。

(五)海事、铁路、农垦和林区法院的管理体制不顺。

除后设的三个海事法院属地方管理外，上述其他法院均分别设立于交通、铁路、林业等部门和企业内，人、财、物一直由所在部门和企业管理。

这种“法企不分”的管理体制直接影响国家审判权的统一行使，影响执法的严肃性和公正性，极需研究切实可行的办法，理顺关系，妥善解决这些法院的人、财、物问题。

采用什么原则完善人民法院组织体系，是个至关紧要的问题。

没有一个正确的指导思想，面临的诸多问题就无从下手解决，调整、改革人民法院的设置，也就失去了方向。

笔者认为，基本的指导思想应当是，根据宪法的规定，在保障人民法院依法独立行使审判权的前提下，按照以行政区划为主，特定区域为辅，方便群众诉讼，有利于上级法院对下级法院实行监督的原则，合理设置机构，理顺关系，使人民法院的设置适应社会主义市场经济体制和审判工作发展的需要。

人民法院是由人民代表大会产生的国家审判机关，它所行使的国家审判权来源于人民代表大会。

人民法院向人民代表大会及其常务委员会负责，报告工作，并接受它的监督，这是一项重要的宪法原则，因此，任何人民法院的设置都必须严格遵循这一原则，否则，人民法院的设置及其审判权的行使，就会成为无源之水。

宪法规定，国家的审判权由人民法院统一行使，任何行政机关、社会团体和个人都没有审判的权力。

宪法还规定，人民法院依法独立行使审判权，不受国家行政机关、社会团体和个人的干涉，这就是说，任何行政机关、团体和个人不能运用各种手段和方法，影响和左右人民法院审判案件，目前，设立于一些所在行政机关和企业内的人民法院，人、财、物，受其制约，其管理体制与宪法规定相悖。

人民法院是国家的审判机关，无论设在哪个领域、哪个系统，都是整个国家审判机关的一个组成部分，不应当是某一行政机关或者企业内的职能部门。

它所编护的是国家的整体利益，而不是某一部门的局部利益。

因此，出路在于改革现有管理体制，使这些法院从所属行政部门和企业中分离出来，纳入整个法院的组织序列之中。

行政区划为主、特定经济区域为辅是设置地方各级人民法院的重要原则。

它既符合我国国家机关按行政区域建制的法律规定，又适应了当前改革开放形势发展的需要，体现了原则性和灵活性的统一。

各类开发区是改革开放的产物，也是深化改革的试验区，从一定意义上讲，开发区是新的行政区划的雏型，今天的新开发区就是明天行政区的发展前景。

省、市区两级法院的设置历程已充分证明了这一点。

因此，在坚持按行政区域设置地方法院的基础上，及时在开发区合理设置法院，是对按行政区域设置法院的补充和完善，上级法院对下级法院实行监督，是人民法院组织体系构成的—个重要内容;也是保证正确、及时审结案件的—项重要法律制度。

确立人民法院的设置，应当有利于上级法院对下级法院实行监督。

实行上级地方法院监督下级地方法院、上级专门法院监督下级专门法院，并在最高法院统一指导、监督下的审级体制，不仅上下对口，能较好地适应案件专业性的需要，而且关系顺，可以避免因两类法院混合办案所带来的诸多弊端和困难。

方便群众诉讼，是人民法院设置的一项重要原则。

人民法院是为人民服务的，确定在哪里设置人民法院，必须充分考虑有利于人民群众参加诉讼活动。

历史经验证明，在省、自治区内按地区设立中级人民法院，在广大乡镇派出人民法庭，适应了我国地域辽阔、交通不便的特点，极大地方便了群众诉讼。

新疆生产建设兵团和大面积国有林区、垦区具有同样的特点，大多处于边境、边远地、戈壁深地和深山老林，与地方居民相距较远，交通十分不便，如果将那里发生的各类案件划归地方法院管辖，不仅归属困难，承担不了，也很不便民，相反，另设置有关法院，既方便了那里的职工群众诉讼，又便于就近办案，及时审结，有利于依法保护人民，及时打击犯罪，维护安定团结和社会稳定。

基于上述考虑，为了使人民法院的设置更加科学、合理，进一步完善人民法院组织体系，笔者提出以下修改建议：(一)增设经济技术开发区法院，林区法院和农垦法院，行使地方人民法院职能，纳入地方人民法院序列。

具体方案是：1.凡经国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准建立的经济技术开发区和高新技术产业开发区，具备一定条件的，可以设置基层法院，特殊需要的，也可设立中级法院。

2.北方大面积国有林区，可在林业局辖区内设林业基层法院，在地区一级林业管理局所在地设林业中级法院。

3.新疆生产建设兵团辖区分设三级法院，为自治区法院的组成部分，即：兵团一级设新疆维吾尔自治区高级法院分院，为自治区高院派出机构;农师一级设中级法院，农牧团场集中的垦区设基层法院。

其他大型农垦区只在农垦区和重点场区分设中级法院和基层法院。

(二)在专门人民法院体系中，增加规定海事法院、铁路运输法院和其他专门人民法院。

具体方案是：海事法院分两级设置，即在现有9个港口设海事中级法院，全国设海事高级法院。

根据需要，重点港口也可由海事中院派驻法庭。

铁路运输法院亦分两级设置，在各铁路局所在地设铁路运输中级法院，在铁路分局所在地设铁路运输基层法院。

鉴于目前恢复铁路运输高级法院条件尚未成熟，亦可暂不设置，但考虑到以后的发展，建议规定“专门高级人民法院的设置与撤销由最高人民法院报请全国人民代表大会常务委员会批准”这样的弹性条款，以便条件具备时即予设置。

至于还规定有“其他专门人民法院”，也是基于将来的发展趋势，有这样一个弹性条款，就可以解决今后根据发展需要设置专门法院的问题。

(三)上述法院如何对国家权力机关负责，有关工作人员如何任免的问题。

鉴于开发的、林区、农垦区和交通、铁路系统没有设立国家权力机关，在上述地区或系统设立的法院无法由人大直接产生并对它负责。

根据宪法第三条第三款规定的精神，可分三种办法解决：1.海事中级法院、铁路两级法院向其所在地的同级人大及其常委会负责，受其监督，院长、副院长、审判委员会委员，庭长、副庭长、审判员由同级人大常委会任免，海事高级法院的上述工作人员由最高人民法院院长提请全国人大常委会任免。