项目资金管理系统中存在地问题与对策

项目资金是财政预算资金中除年初预算中用于人员工资和个人补助以及机关正常运转经费以外的其他所有财政支出。按资金来源可分为本级财力安排的项目资金、上级财政补助安排的项目资金。本级财力安排的项目资金分年初预算安排的项目资金和年度执行中财力超收追加预算安排的项目资金；上级财力安排的项目资金分专项转移支付资金和专项审批安排资金。在实际工作中，由于制度不完善、地方财政困难等原因，不同程度地存在项目管理管理混乱、支出效益低下等问题，影响了国家对各项事业发展的投入效益。如何加强项目资金管理，充分发挥支出效益，是财政部门和财政工作者需要深入探讨的问题。

一、项目资金管理中存在的问题

(一)预算编制与执行相脱节，预算约束力弱化

近年来，各地财政预算普遍推行部门预算和细化预算的编制方法，基本上实行的是“人员经费按标准，经费按定额，项目经费按实际”。但对于项目资金如何按实际，却没有明确的规定，使项目资金的预算编制缺

乏科学合理的标准和依据。同时，因地方财政困难，预算编制与执行相脱节的现象时有发生，使预算约束力弱化，专项事业资金供给不足，影响项目建设的发展和政府职能的实现。以项城市为例，2003年以来，因骨干税源莲花集团出现经营困难，对地方财政的贡献大幅下降，财政收入连年下滑，项城经济进入调整期。2004年，全市地方财政收入17458万元，地方财政支出44645万元，收支差额相当大，财政自给率仅为39.1％。在财力严重不足的情况下，无法按支出需求细化部门预算，保工资和机关正常运转成为年初编制预算的首要因素。这一部分可以明确地列入部门支出预算，

而其他项目内容只能从预留的部分资金中经严格筛选、层层审批方能支出，且很多项目需通过另批告，经法定程序调整预算才能解决，从而导致预致编制与执行出现偏差，影响了预算的约束力。为一保工资、保稳定，我市实行了会审会签和集体研究制，项目支出分轻重缓急，实行排队法，在确保：

资正常发放和全市稳定支出情况下，再安排新的建设项目。

(二)配套资金不到位，项目建设不能如期完成

上级部门下达的项目资金，大多都要求地方配套，一些项目要求的配套资金数额相当大，个别习目甚至达到总投资的50％以上。在没有配套资金上级部门就不予立项的情况下，地方为了争取项目，就不切实际地同意配套，但由于地方财政困难，承诺的配套资金大大超过了地方的承受能力。而在项目概算上地方配套资金已计入了投资总额，项目的设计也包括了地方配套资金部分。工程实施后，因配套资金不能到位，工程建设打折扣，建设任务不能全面完成，形成“半拉子”工程，严重影响了整个项目的投资效益。

(三)擅自调整项目或改变资金用途，挤占、挪用项目资金现象时有发生

一是项目的前期工作做得不扎实，基础工作不细，资金下达后由于客观条件的限制，批准的申报项目无法实施，或者实施后资金缺口过大，不能完成工程内容；二是地方财政困难，一些突发性的支出发生后，政府给职能部门压任务，因地方财政在年初预算时没有安排资金，职能部门只

好先用项目资金垫付。在垫付资金长期不能归位的情况下，批准的项目就不能实施，形成实质上的挤占，改变了资金的用途；三是项目管理费用过高，挤占专项资金。项目单位往往以公用经费投入过少为借口，在项目中大量开支管理费用，一些项目的管理费用达到了项目总支出的30％，一些小项目甚至被全部挪用，使项目建设无法顺利完成。

(四)缺乏必要的监管机制，容易滋生腐败

一是制度不完善，缺乏操作性。现有的项目资金管理办法，分类性的较多，规范性的很少；原则性的条款较多，细则性的规定较少，缺乏可操作性，监督不到位。二是监督部门监管不到位。以工程建设项目为例，很多达到招投标限额的项目未进行招投标，由项目单位直接发包，发包价由实施单位和施工单位商定，没有经过相关的程序进行监督。在这种情况下，项目工程量的认定，增减工程的数量等没有监督部门参与，导致工程发包价、结算价不透明，容易滋生腐败。三是监督部门缺乏相关专业技术人员，外行管内行，对工程类项目的监管难以到位，使监督停留在程序和形式上，形同虚设，甚至在某些时候还充当了项目实施单位的挡箭牌。四

是处罚不力。对财政、审计等部门在专项资金检查中披露出的问题，由于客观原因，在处理时干预较多，处罚乏力，难以到位，且处罚方式以“公对公”为主。对违规单位处罚的较重，追究相

关责任人的责任方面做的不够，使处罚结果缺乏威慑力。

二．存在上述问题的主要原因

(一)项目资金支出管理弱化。当前地方财政管理与监督弱化的问题较为普遍，在项目资金支出管理方面尤为突出，“重分配，轻管理”的观念仍未从根本上得到改变。表现在地方财政支出过程中，从政策的掌握运用，到财政拨款和财政监督均合为一体，缺少内在的制约机制。地方财政支出监督滞后，支出监督的方式落后，突出性、专项性检查多，日常监督少；事后检查多，事前、事中监督少；对某一环节检查多，全方位跟踪监督少。涉及监督和管理的制度和法规建设相对滞后，对于一些不按预算执行或随意改变支出用途的问题，特别是以前年度发生的违规事项，目前还只是要求违规单位今后予以杜绝，而没有相应的解决办法和措施，使得监督往往流于形式，缺乏应有的力度，直接影

响了财政监督的权威性和有效性，助长了财政支出过程的浪费、违纪现象，使管理手段相对弱化，导致财政资金使用效益低下。

(二)一些制度和办法已不能适应当前管理的要求。现行制度中有些条款过于粗放，如《行政单位会计制度》规定的行政单位支出中，“经常性支出和专项支出具体包括基本工资、补助工资、其他工资、职工福利费、社会保障费、公务费、业务费、修缮费、设备购置费、其他费用等。”这种将经常性支出与项目支出进行笼统规定的条款，与目前实行的细化部门预算的要求存在一定的差距。此类问题在现行财务制度中同样存在，导致预算实现了细化，但核算尚未细化的问题，给监督和管理带来了很多困难。

(三)项目资金预算编制缺乏科学合理的标准。“先确定资金，再有项目”的现象在各地还普遍存在；预算编制透明度不够，一些项目甚至连基本预算都没有，从而导致预算编制与预算执行的严重脱节；特别是一些基层财政部门或用款单位想方设法争取上级财政专项资金，但由于缺乏对项目的论证，一些项目迟迟得不到落实，形成项目资金的滞留或挪用，