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国企改革国资委的功能定位

关于国企改革总体思路的，对这个问题从去年开始受到中央有关部门的委托，做了这么一个研究，同时我们也受到了一些企业的委托。对国有企业改革特别是混合所有制改革的推进，今天把我们的研究成果，和大家做一个分享。我估计里头有很多可能不一定和中央精神文件相一致的地方，也是抛砖引玉，供大家批评，今天大家来的都是投资界的人士，希望能和大家交流一下，作为我们研究机构对这个问题怎么看法，这里面的逻辑和想法。

一、新一轮国有企业改革的主要目标

这是“1+N”的“1”。指导思想、基本原则、主要任务。我想重点把这个目标理解，目标大致是希望通过这种改革，到2020年之前，因为它是服从于整个改革的目标。首先是要对我们国有资产管理体制进一步完善，对于我们国有资本布局进行一个优化，不仅仅是着眼于企业层面，对于我们国有资产管理体制，国有资本的布局当然最终还要落脚在国有企业活力进一步提高，包括它的一系列能力，像自主创新能力，国际竞争能力，包括履行社会责任，包括之前一直在提，做大，做强，做优这些定性的说法。首先需要在方案里头明确目标，当然这里包括分项具体内容。

二、国有企业功能的界定和分类

我认为全面深化国企改革的逻辑起点，要明确哪些是下蛋的鸡，哪些是打鸣的鸡，这个恐怕首先要做的。如果是1+N的话，这个对国企分类和界定应该是第一个N。那么经过这么多年，30多年改革开放探索，我觉得对于国有经济功能定位大致有一个认识和共识，比如说弥补市场失灵，巩固我们社会主义经济制度这样一个基础，发挥它的主导性的作用。但是我想对于国有经济功能定位还是不够的，还要具体落实到对于，比如对央企来讲110多家，还是比较多的，恐怕需要对每一家企业，国有企业或者是央企它的使命也好，功能也好要做清晰的界定。不善的话很难以实现增强它的活力也好，控制力，或者是影响力这样的目标。长期的改革目标三中全会已经说的很清楚，就是要“服务于国家战略，关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”作为重点。

而且三中全会进一步指出这么5个方面，公共服务重要战略性产业，保护生态，支持科技进步，保障国家安全，这个比较笼统，这个需要进一步细化。根据我们研究，我们认为根据我们对于国有经济的认识和一个定位，目前可以将国有企业分为三大类：公共政策性、特定功能性和一般市场性企业三类。所谓公共政策性的，主要是指的这类企业面向社会公众提供重要的一些功能产品和服务，比如说像国防，教育，医疗，社保，基础的一些技术服务，城市供气供水等等这些管网，民生领域的企业。这类企业应该说它是不以盈利为目的的，承担公益性的。具体包括这三大类，哪些央企主要是承担这类公益性目标，不以盈利为目的。这是第一大类。

第二大类所谓特定功能性的，或者有人成为自然垄断的，它有自然垄断的特征，处于一些国家，往往涉及到经济安全的行业，支柱产业，高新技术产业里面这样一些企业，我们熟悉的石油化工，军工，一些重大基础设施建设领域的一些企业，包括部分高新技术等等。还有像这两年产生政府投融资平台，还有已经存在的国有资本投资也好，运营公司，恐怕都属于这种特定功能性的，而且这些领域恐怕可以随着国家经济发展的需要，以及战略重点的变化也可以有所变化，这类企业一方面需要充当一个所谓的国家政策手段，完成特定阶段内的特定战略任务。同时恐怕部分职能，部分功能还需要追求盈利，促进自身的盈利，促进自身发展壮大。这一类有点像又要去打鸣，又要下蛋，因为承担这样一个特殊功能，才有这样交叉的定位。

第三一般市场性企业。

除了上述两类之外，所有企业恐怕都是处于这种类型的，竞争性的行业，现在来看，在央企当中大致处于70多家处于这种类型的，而且从要梳理央企100多家业务构成来讲，恐怕大多数企业它的业务比较多元化的，不单纯有些所谓的公共服务领域，多元化，往往三类业务交织在一起，特别是大央企公司的结构很复杂的，很多层，每一次业务性质都不一样，对某些具体企业来讲根据业务板块进行分类，如果不分类分不清楚哪些要打鸣，哪些要下蛋的。这个要进行分类，首先对国有企业功能性质做定位，同时对每一个企业不同性质业务板块也要做分类，只有分类清楚了，下面我们分类监管才有可能实现。就是这个搞清楚以后可以比较具体的说，哪些应该进，哪些应该退，不能现在笼统说，有些恐怕要逐渐条件成熟以后逐渐推出的。

具体来讲对于公共政策性企业，可以采用国有独资公司或国有绝对控股的形式。因为这类企业不追求盈利，不追求利润，但是对于企业预算，资金来源，以及资金使用等等需要严格进行管理的，而且对于特定企业制定专门的立法，建立一些，包括预算制度，包括它的收支，包括对管理层怎么考核，薪酬到底应该怎么制定，谁去制定，确定承担什么职责，这个才是一个基础。

对于特定功能性的企业，可以采用国有控股的公司制形式，也可以成为国有上市公司。对这些企业，应明确所具备的特殊功能是什么性质，政策应如何支持。有些有竞争性的，可以通过分拆的方式推向市场，这类企业除了满足公司法一般要求之外，恐怕还需要针对它所处的特殊行业制定一些专门的行业法规对它进行专门管理。

第三类一般市场性企业，可以采用相对控股的公司制形式，企业设立和运行符合公司法的要求即可。对这类企业，应更多地由市场进行约束，国有股东承担角色主要是资本角色，可以从容未来选择是进还是退，而且国有资本在这类企业收益体现主要是股权收益。

从上述这几类企业的界定，我们可以看出来国有企业未来恐怕应该主要体现为公共政策性的企业，和特定功能性企业，主要这两大领域有所分布，未来要不断进也好，集中也好主要集中在这两大类，第三类竞争性，从长期看国有资本没有必要在这个领域留存的，应该逐步推出的，不管它现在的状况是盈利，还是非盈利，还是亏损的。

目前国务院国资委管理的113家央企，要逐一明确，来具体界定。对于个别业务比较复杂的，还需要通过合并，分拆等等来推动国企按照这样科学合理分类，来进行下一步的监管。特别是对于一般性市场性企业，我们观点认为应该淡化所有制的概念，国有资本还是应该，逐步退出，对那些暂时没有条件，因为种种原因退出不了的，恐怕应该在国有资本进行收益，上缴比例上应该有所上调的，这是第二个。我们认为整个国企改革逻辑起点，要对国企改革进行科学分类;

三、国有资产管理体制的完善

三中全会说的非常清楚，积极探索“以管资本为主加强国有资产监管”的新模式和新方法。2003年国资委成立后，“管人、管事、管资产”，实际上把它的资本所有者和监管者职能集于一身的。这个恐怕未来要进行科学的调整。要理顺资产所有者和政府公共管理职能这样一个定位，改变国有资本授权进行体制。三中全会也说的很清楚，组建若干专业的这种国有资本投资公司和运营公司，成为下一步改革的一个方向。

在国资委和中小企业之间增加一个层次，运营公司也好，承担的职能应该是类似的。它是强调以资本为纽带解决投资和被投资的关系，通过这种增加这样一个架构突出市场化的改革措施和手段。准确界定不同国有企业的功能，进一步增强国有资产监管的针对性和有效性。