特色小镇规划建设过程中存在哪些问题以及建设思路

特色小镇规划建设过程中存在哪些问题以及建设思路

当前特色小镇建设热情高涨，各级政府也推出了一系列支持政策，取得了很大成效，但政府、企业和相关支持部门在对特色小镇的概念、基本特征、建设意义、设置原则等方面的认识上存在一定偏差，使得在建设过程中存在规模数量、政企地位与职责、产业定位、后期运营等方面存在诸多问题。因此，我们需要回归特色小镇的价值本位，深刻理解特色小镇的基本内涵和特殊意义，从“产城人文”四位一体的视角出发，秉承四大发展理念，坚持五大基本原则，系统性设计特色小镇的支撑架构，有效促进特色小镇健康与可持续发展。

关键词：小镇、特色、系统、叠加、鲜明

一、特色小镇的内涵

1.1特色小镇的概念

特色小镇并不是一个行政意义上的城镇，而是一个大城市内部或周边的，在空间上相对独立发展的，按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，聚焦信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备等新兴产业，具有明确产业定位、文化内涵、旅游功能、社区特征的空间载体。

“特色小镇”的“特”指的是小镇要有特色，要有“一招鲜”，特色小镇在建设的过程中要规避城市建设中风格趋同的现象；“色”指的是小镇的外观形态较为动人和缤纷，即特色小镇要有宜人的风貌与宜居的环境；“小”指的是规模，与大城市的大规模建设相对，将占地面积控制在1～3km2的范围内（对于旅游型的特色小镇规模可根据需要适当放宽），范围虽小，但小而美、小而专。特色小镇的"镇"，不是简单的行政区划概念，而是具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台，是旅游景区、消费产业聚集区、新型城镇化发展区三区合一、城乡一体化的新型城镇化模式。

因此，特色小镇概念中最为关键的“特”字，强调其“特”在形态：独特的小镇风貌与错落的空间结构；“特”在产业：特色产业融入旅游产业；“特”在功能：产业、文化、旅游与社区四大功能叠加；特在机制：以政府为引导、以企业为主体的市场化开发运营机制。

1.2特色小镇的基本特征

根据基本概念可知，特色小镇具备四个特征：产业上“特而强”、功能上“有机合”、形态上“小而美”、机制上“新而活”。

产业上“特而强”：特色小镇的产业应具有一定的创新性和特色性，在一定区域范围内要具有相对唯一性；同时产业的经济开放性和生产效率较高并且能和周边产业或者自身形成一定长度的产业链，根据国家宏观政策，以绿色低碳型产业为主。

功能上“有机合”：以产业为依托的“生产”或“服务”是特色小镇的核心功能，没有生产与服务就无法形成大量人口的聚集；浸泡式旅游功能可以激发小镇内在系统与外部系统的交换融合。有特色产业、有旅游、有居住人口、有外来游客，就必然要形成满足这些人生活与居住的社区功能。因此，特色小镇的功能应具有一定的集聚度及和谐度，结构合理，经济、社会和生态等各功能之间协调发展。

形态上“小而美”：特色小镇要全面体现"特色"，建筑风格、开放空间、街道、绿化景观和整体地形地貌都要体现相应的特色，形成较为统一和鲜明的风貌特征，塑造“小而美”的小镇形态。

机制上“新而活”：特色小镇的建设不仅是政府的行政行为，而是以政府为主导、市场为主体、社会共同参与的主办运营商开发模式。

二、特色小镇建设的特殊意义

当前，我国处于经济社会发展的新常态时期，也是全面建设小康社会的决胜期；特色小镇建设为我们提供了产业发展新平台、“四化同步”新载体和新型城镇化供给侧改革新抓手，具有重要的时代性意义。

2.1有利于推动城乡统筹协调发展

特色小镇相对独立于市区，一般选址都位于城乡接合部，是连接城、镇、乡村的重要节点。它的建设能够带动周边村镇基础设施和公共服务的发展，对产业转型升级、改善人居环境、提升城镇化质量，从而统筹城乡、缩小城乡差距，成为提高有效供给和扩大内需的新动力。

2.2有利于形成完整高效的产业链

特色小镇的建设要求以特色产业为核心，借助特色小镇建设的东风，围绕产品和服务，形成包括研发、生产、物流、营销等完整的产业链；同时，通过高度的专业化分工降低成本、提高效率，实现产业转型和升级，提高其区域竞争力。

2.3有利于促进创新创业、培育新产业

特色小镇是新时期促进大众创业、万众创新，形成新产业的新空间。规划建设特色小镇，通过聚焦新兴产业，就要叠加产业、文化、旅游、社区功能，着力打造集产业链、投资链、创新链、人才链、服务链等要素支撑的众创生态系统，形成一支推动未来新产业发展的现代创业新生代，培育一批一二三产联动、历史现代未来同现、生产生态生活共融、宜居宜业宜游的新产业，引领产业发展，占领未来产业的新高地。

2.4有利于生态环境保护

特色小镇强调生活、生产、生态三生融合，打造宜居宜业宜游的空间，良好的生态环境是特色小镇的基础条件，这就要求特色小镇建设过程中必须重视对生态环境的保护，小镇规划必须要有机结合地形地貌，融入山水林田湖等自然要素，彰显优美的山水格局和高低错落的天际线。

2.5有利于促进旅游业的发展

特色小镇的建设助推了旅游业的发展，为旅游业又开拓出一片新天地。通过建设类型多样、特色鲜明的特色小镇使游客在出游时有了更多的选择，满足游客多样需求，也促使旅游产品开发者在设计开发旅游产品时转变思想，不断推陈出新。

三、特色小镇规划建设存在的问题

3.1政府层面存在的问题

数量夸张、一拥而上：根据住建部、发改委、财政部的“147号文”，到2 020年全国争取培育1000个特色小镇。但在近两年，个别部门、个别省份、某些机构就提出数百个乃至上千个的特设小镇建设计划，这里有些是重叠的、有些是交叉的、有些为重复申报，同质化非常严重。这种夸张的数量和“大跃进”的速度发展特色小镇，既不切实际，也会造成无法弥补的损失和资源浪费。

界限模糊、多头管理：目前，特色小镇存在住建部、发改委、财政部以及国家体育总局、林业局等多个部门管理，在支持资金来源、建制镇还是非建制镇等方面出现了多头领导和多种说法，且相互之间存在一定的矛盾，这给各地特色小镇申报和建设推进工作带来了较大困扰。

思维固化、硬性摊派：有些地方要求各市、区、县均要选择出各自的特色小镇培育试点，计划形成所谓“省、市、县分级创建的特色小镇格局”。但是，这与国家要求集中力量重点培育基础条件较好的特色小镇的初衷并不一致。尤其是在中西部落后地区，这种“你有我必须有”的创建思路，难以将有限优质资源的作用发挥到极致，这很有可能造成新的投资浪费和烂尾工程。

职责不清、认识不足：特色小镇相关通知中明确要求“政府引导、市场（企业）主导”。然而有些政府要求投资企业完全“自投、自建、自运营”，本应该政府承担的一些基础公共设施和服务责任一并转嫁给投资企业。这是在小镇建设中政府没有真正认识自身与企业之间的位置与作用，只有政府和企业认清职责、站好位置、深度合作，才能将特色小镇建设运营成功。

3.2规划设计层面存在的问题

重规划、轻运营策略：在特色小镇建设初期，特别是申报国家级、省级特色小镇，有较多的规划要求、硬性指标，需要提交产业规划、空间规划、概念规划等，规划成果质量的优劣关乎申报是否能通过，所以地方政府与规划单位均非常重视。可是相关规划单位对于后续运营管理没有具体的策略与办法，单位本身也缺乏运营相关的专业技术人员；政府的重心也不在运营上，这对项目落地建成需要真正运营时是非常不利的。

重利益、缺社会责任：全国特色小镇建设成井喷式发展，而规划设计在前期又承担着重要的角色，随之而来的大量的规划设计单位如雨后春笋般冒出来；当

前规划设计市场鱼目混杂、拼凑组合现象突出，由于市场有较大需求，加上地县级政府专业人才缺乏，部分设计单位不认真研究当地资源、人文、产业特色，盲目照搬东部成功小镇的模式忽悠地方政府，如在西部偏远山区，高速、高铁都不通，还要规划搞基金小镇，这是不负责任和缺乏社会责任心的表现。

重程序、缺规范统一：特色小镇申报在规划阶段名称有实施方案、实施规划、创建方案、创建规划、概念规划、产业策划等多种形式，没有统一的格式，这样既不利于规划工作的开展，也给地方政府准备申报材料和上级审批工作带来诸多不便。

重形式、缺理念创新：特色产业是支撑特色小镇可持续发展的生命力，也是特色小镇赖以存续的源泉。一些地方对本地特色产业、资源禀赋、文化遗存等优势认识和挖掘不深，不顾发展阶段、经济水平和特色小镇生成与发展的基本规律，所确定的产业和功能脱离实际，在发展模式上简单模仿、生搬硬套东部成功模式，在建设标准上盲目拔高标准，缺乏自身特色，这样难以让小镇可持续发展。

3.3投资企业层面存在的问题

重工程建设、轻运营方法：现今特色小镇大多采用PPP的建设模式，而PPP 的牵头单位大多数是有施工背景的企业或者本就是施工企业，他们更多的关注点是小镇的工程建设，小镇建设完成后将施工利润收入囊中，并没有将精力过多的放在后续的运营上；其实，小镇的后期运营与前期设计、建设是有很直接的关系，不能截然分开，否则小镇很难运营成功。

借小镇之名、行房产之实：随着特色小镇的兴起，很多企业（包括房地产企业）都逐步转向其开发建设。在目前的开发建设中，存在住宅用地配比偏高、度假项目有房产开发倾向，这样就会严重背离初衷，演变成为一个个房地产小镇，带来新一轮的小镇地产库存。因此，必须要严格控制小镇的“房地产化”风险，无论其建设主体是否为房地产企业，均应严格把控住宅用地的配给比，认真研究小镇常住人口规模、吸引人口来源和相关配套服务的供给。

四、特色小镇的规划建设原则

4.1精心布局、整体规划

严格按照国土资源规划、城市发展规划，坚持超前规划，在推进“多规合一”的基础上，精心布局，合理划定小镇生产、生活、生态空间布局，创造可持续发展的“宜居、宜业、宜游”的新空间载体，坚持一张蓝图干到底。

4.2突出特色、创造优势

小镇建设要坚持从实际情况出发，围绕一个核心产业和产品，吸引相关的产品和科研机构进入，通过分工协作、技术创新和经营模式的创新，避免千镇一面，创造出新的竞争优势。

4.3控制规模、集约打造

特色小镇的打造，不但要动用大量的人力、物力、财力，还要占用大量的土地资源，耗费极大，因此必须根据实际需要，控制规模、集约打造，实现效益的最大化。

4.4因地制宜、塑造特色

特色小镇既不能拔苗助长，又不能光开花不结果；既要定目标下指标，又不能唯目标唯指标，要充分发挥市场作用，发挥企业家精神作用；在结合各地发展实践的基础上，因地制宜，塑造具有独特地域性的特色小镇。

4.5政策护航、创新机制

特色小镇的建设投入大，周期长，要确保特色小镇建设的高效、有序开展，必须有政策护航，并实现机制创新。

五、特设小镇的规划建设思路

在具体规划建设中，特色小镇的发展秉持四大发展理念：产业定位摒弃“大而全”，力求“特而强”，避免同质竞争、错位发展，保证独特个性；功能体系摒弃“散而弱”，力求“聚而合”，重在功能融合，营造宜居宜业的特色小镇；城镇形态摒弃“大而广”，力求“精而美”，形成“一镇一风格”，多维展示地域文化特色；制度设计摒弃“老而僵”，力求“活而新”，将其定位为综合改革试验区，“特色小镇”优先作为政策试点示范基地，把握政策先试先行机遇，体现制度供给的“个性化”。根据四发展理念，提出以下五大建设思路：

5.1理清政府和市场主体的关系，建立长期良性互动的体制机制

特色小镇建设是一个系统工程，需要政府与企业的深度合作。在规划建设工程中，政府应多掌控全局，企业应多关注建设运营维护。在小镇建设初期，要由政府牵头提供基础公共设施服务，充分发挥财政资金的引导作用；在小镇建设的中后期阶段，要积极引入专业运营商和产业运营机构，及时补充、提升小镇的生产功能和生活服务功能。不同阶段需要不同的主体发挥出自己的独有功能，戮力同心、合力共建。

5.2统筹思维、系统规划设计

从小镇的功能定位、分布、产业发展方向到具体的数量、规模，从特色小镇建筑风格、功能设计、配套设施到文化挖掘，“特色”打造，从筑巢引凤到招商引资，从规划建设到管理服务，从小镇与城乡统筹发展的关系到与人民群众的切身利益之间的关系，都要综合考虑，系统规划设计。一方面，要按照特色小镇的定位编制完善建设规划。要围绕独特的产业定位，引入新理念，充分利用各自的历史文化和资源禀赋，编制产业、文化、旅游三位一体，生产、生活、生态三生融合，工业化、信息化、城镇化三化驱动，项目、资金、人才三落实的建设规划。同时，要制订量化可行的工作计划，包括落实投资计划、建设主体、建设项目、形象进度等。

5.3保证功能的叠加性

产业、文化、旅游和一定的社区功能叠加，是特色小镇的重要内涵和特点。特色小镇的旅游功能，除了传统的景区旅游外，还有很多新的内容，如休闲旅游、工业旅游、体验旅游、教学旅游、健康旅游等等；特色小镇的文化功能，除了传承历史文化外，还有创新文化、社区文化、物态文化、行为文化等等；特色小镇的社区功能，是指要有为小镇常住人口和创业就业人员提供社区服务的功能。只有根据特色小镇的产业定位，创新理念开发旅游功能、文化功能，特色小镇才能孵化新业态、满足新需求、生成新产业。

5.4保持小镇“特色”的鲜明性

特色小镇最重要的是突出“特”字，要有特色、形成亮点，不能“百镇一面”、同质化竞争；要充分挖掘和放大小镇周边地区的区位特色、地貌特色、建筑特色、产业特色，做到统筹谋划、有机结合，形成招引项目、集聚人才、吸引资本等高端要素的独特优势。因此，保持小镇“特色”的鲜明性，是打造特色小镇的首要原则，主要从地域性、产业、生态、风格特色进行塑造

保持鲜明的地域特色：根据地方山水资源类型，特色小镇的打造应体现“山谷”或“水乡”的地域特色。

保持鲜明的产业特色：特色小镇的打造，必须结合产业规划统筹考虑，一个有活力的产业，能凝聚人气，吸引人流、物流、资金流，同时能促进就业、繁荣市场。特色小镇的打造，必须把农业、渔业、林业、商贸业，大健康以及饮食等各类服务业的发展结合起来全面融合，选择适合小镇发展方向的产业做强做大，逐步发育成为小镇发展的有力支撑，这样才能有望保持小镇持久的繁荣。

保持鲜明的生态特色：茂密的生态林、发达的生态农业基地、绿色产业体系、生态型现代化城市交通体系、低碳的生活方式，决定了特色小镇的打造，必须符合“绿色生态”的建设目标，保持其鲜明的生态特色。如在环境设计、建筑设计、资源的利用和保护、循环经济等都要注入“生态”理念。

保持风格的独特性：不同区位、不同模式、不同功能的小镇，无论是硬件设施还是软件建设，都需与其产业特色相匹配，一镇一风格，不重复、不趋同，确保特色的唯一性。

5.5保持乡土文化的原生性和鲜活性

所谓“原生性”和“鲜活性”，是指用独特的自然风貌、生活习俗和人的生产劳动等社会性生态元素，诠释小镇文化传统。乡土文化是“小镇文化”的源泉，也是小镇最有魅力的元素之一。现有特色小镇部分历史悠久，可供挖掘的乡土文化十分丰富，如纺线、织布、蒸糕、做圆子等生活文化，土布服饰展示、传统婚庆仪式等民俗文化，推铁环、踩高跷等民俗文化……只要善于开发、善于利用，就一定能够让小镇散发出新的活力。

5.6建立有效的约束和激励机制，促进特色小镇有序共享发展

要充分发挥特色小镇的社会效益，增加就业和居民收入，不断提升小镇及周边居民的获得感。特色小镇建设者要有一定的社会责任感，让小镇所在地区的农民和村集体参与到小镇建设中，要在社会事业方面确定长期投入机制，切实贯彻执行共享发展理念。通过土地或资金入股等方式，建立长期有效的开发收益分享机制，可确定一定的收益分红比例用于小镇生态、生活环境的改善。着力打造“政府、企业、市民”的利益共同体。

六、结语

特色小镇作为新时期的新举措，在建设初期，虽然在各个层面都还存在着概念不清、定位不准、盲目发展和市场准备不足等诸多的问题，但是只要我们脚踏实地、稳扎稳打，坚持高起点规划、高品质建设，以观念创新为引领、以产业创新为基础、以要素创新为抓手、以制度创新为保障、以全面的创新发展，一定能打赢特色小镇规划建设的攻坚战!