财政政策风险防范

财政政策风险防范

1998年，受亚洲金融危机和特大洪涝灾害的影响，中国的国民经济发展遇到了前所未有的冲击和挑战，1993年以来经济增长速度下滑的趋

势不但没有改变，反而进一步加剧。中央政府针对我国经济增长速度

持续数年下降的严酷现实，为抑制这个趋势，并相对应带动经济增长

速度的回升，即时改变了1998年年初所制定的适度从紧的财政政策，

决定实施积极的财政政策。积极财政政策实施近3年来，在拉动经济

增长方面确实起了一定的积极作用。但积极财政政策风险问题也逐步

凸现出来，引起了大家的注重。如何在发挥积极财政政策作用的同时，有效地防范积极财政政策的风险，既是政府高度重视的一个问题，也

是财政专家、学者们正在积极探索的一个重要问题。但从当前对这个

问题的研究现状来看，主要集中在实施积极财政政策以来所可能发生

的国债风险方面，很少注重积极财政政策本身所可能发生的风险，这

种研究是片面的，本文将集中研究积极财政政策本身的风险问题，对

积极财政政策风险的含义、表现、成因及风险的防范实行深入的分析

和研究。

一、积极财政政策风险实证分析

积极财政政策风险是指积极财政政策的预期目标不能实现或失败的可

能性。其风险的表现大致可分为两个方面：一是政策决策风险，二是

政策执行风险。这说明积极财政政策风险不是局限于某一个环节，而

是贯穿于政策的全过程。一般来说，导致积极财政政策风险的原因能

够归纳为以下几个方面：（1）积极财政政策目标确定方面的偏差。确

定的政策目标严重脱离实际，或财政政策目标与国民经济发展目标脱节，或财政政策目标本身的模糊性，都会带来相对应的政策风险。（2）在财政政策决策和执行的过程中，因为信息不充分、信息不对称和未

来不确定性因素的存有。（3）财政政策决策者和执行者的水平和水平

也影响积极财政政策风险水准。（4）财政政策工具选择上的失当，且

政策工具之间缺乏有机配合。（5）财政政策严重滞后，没有随经济运

行状况的变化而作出相对应的调整。（6）财政政策作用的力度过大或

过小。（7）在财政政策执行过程中，因为特定利益集团的阻挠或政策

执行者对政策理解上的偏差。

以上仅仅从纯理论的角度对积极财政政策风险的含义、表现及成因实

行了抽象分析，对中国积极财政政策风险的分析不能停留于此，而必

须密切联系中国积极财政政策实践来具体实行分析。1998年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《国务院关于

提请审议财政部关于增发国债用于加快基础设施建设和今年中央财政

预算调整方案（草案）的议案》，决定由财政部向国有商业银行增发1000亿元国债，专项用于基础设施建设，决不搞一般性工业项目。根

据这个原则，当年安排的国债资金项目主要包括：农田水利和生态环

境建设；铁路、公路、电信和一些重要机场建设；城市环保和城市基

础设施建设；建设500亿斤仓容的国家储备粮库；农村电网改造和建

设工程、城市电网改造；增加公检法及司法设施建设投资；向国有独

资商业银行发行2700亿元特别国债，补充其资本金；调整部分商品的

出口退税率和进口设备税收政策。1999年，中央政府为进一步扩大内

需和鼓励出口，决定继续实施积极的财政政策。在政策措施的使用方面，既向银行增发国债用以扩大投资，又增加居民收入以促动消费；

既增强基础设施建设又支持企业技术改造。2000年，积极财政政策的

主要内容包括：一是发行1000亿元长期国债，重点投向基础设施建设

和企业技术改造，并向中西部地区倾斜，60％以上的国债投资用于中

西部地区；二是继续贯彻落实1999年出台的调整收入分配的各项政策

措施，保障城镇居民的收入稳定增长；三是进一步应用税收等手段，

鼓励投资、促动消费、增加出口。根据中央的精神，在2001年继续实

行积极财政政策，主要的政策措施包括继续追加现有国债资金项目的

投资，增大西部地区开发力度，增强社会保障制度建设等。

从近3年实施积极财政政策的效果来看，通过积极财政政策的实施，1998年拉动经济增长1.5个百分点，1999年拉动经济增长2个百分点，2000年拉动经济增长1.7个百分点（中国官方估算）。2000年GDP增

长速度8％，增幅比上年提升0.9个百分点，这表明2000年我国国民

经济已出现了走向良性循环的重要转机。在取得成绩的同时，我们不

得不清醒地理解到，即使2000年国民经济出现了明显的回升，但经济

回升的基础还不稳固，我国的经济竞争力还比较弱；有效需求不足的

问题还没有得到根本解决，民间资本投资的积极性还没有充分调动起来，消费需求增长的潜力还没有充分挖掘出来；国有企业经营机制还

没有根本转变，企业经济效率没有明显的提升，很多企业经营十分困难，就业压力进一步增大；农业发展基础不牢，农民收入增长十分缓慢，农民负担过重问题仍没有很好解决；产业结构不合理的状况还没

有得到根本改变，经济与社会发展的信息化水准较低；国民经济可持

续发展缺乏坚实的基础。

积极财政政策的实施虽然取得了明显的成效，但政策的作用效果同我

们的预期仍存有一定水准的反差，这说明积极财政政策在其决策及实

施过程中客观上仍面临着一定的风险。导致政策风险的原因主要有：

首先，就积极财政政策的目标来说，集中在拉动经济的年度增长上，

对国民经济可持续发展注重不够。其次，在分析经济增长速度连年下

滑的原因时，认为是内需不足造成的，因而拉动经济增长的政策着力

点仅仅放在扩大内需上，而对社会供给方面存有的问题缺乏充分的理

解和应有的重视。再次，在政策工具的选择方面，主要是通过增发国债、扩大财政支出规模来扩大内需，带动经济增长，其他政策工具很

少使用，不同的财政政策工具之间缺乏有机配合。第四，在2000年经

济增长速度已经开始回升的情况下，我国财政政策的重点仍然放在扩

大需求上，而没有适时地实行战略上的转移，财政政策显得严重滞后。第五，在处理财政政策作用和市场机制作用的关系方面，片面强调前

者的作用，而忽视后者的作用，没有摆正财政政策在市场经济中的地

位和作用，致使财政政策的力度偏大，财政风险尤其是国债风险进一

步增大。第六，积极财政政策没有体现其应有的公平性，而是过于向

国有经济倾斜，对其他所有制经济存有明显的歧视，尤其是在财政投

入方面。这不符合市场经济的要求，不利于经济增长目标的实现。第七，因为层层截留、挪用，据估计，约有20％的国债资金不能到位，

致使通过国债投资项目拉动经济增长大打折扣。

二、防范积极财政政策风险的基本对策