财政政策风险防范

财政政策风险防范1998年，受亚洲金融危机和特大洪涝灾害的影响，中国的国民经济发展遇到了前所未有的冲击和挑战，1993年以来经济增长速度下滑的趋势不但没有改变，反而进一步加剧。

中央政府针对我国经济增长速度持续数年下降的严酷现实，为抑制这个趋势，并相对应带动经济增长速度的回升，即时改变了1998年年初所制定的适度从紧的财政政策，决定实施积极的财政政策。

积极财政政策实施近3年来，在拉动经济增长方面确实起了一定的积极作用。

但积极财政政策风险问题也逐步凸现出来，引起了大家的注重。

如何在发挥积极财政政策作用的同时，有效地防范积极财政政策的风险，既是政府高度重视的一个问题，也是财政专家、学者们正在积极探索的一个重要问题。

但从当前对这个问题的研究现状来看，主要集中在实施积极财政政策以来所可能发生的国债风险方面，很少注重积极财政政策本身所可能发生的风险，这种研究是片面的，本文将集中研究积极财政政策本身的风险问题，对积极财政政策风险的含义、表现、成因及风险的防范实行深入的分析和研究。

一、积极财政政策风险实证分析积极财政政策风险是指积极财政政策的预期目标不能实现或失败的可能性。

其风险的表现大致可分为两个方面：一是政策决策风险，二是政策执行风险。

这说明积极财政政策风险不是局限于某一个环节，而是贯穿于政策的全过程。

一般来说，导致积极财政政策风险的原因能够归纳为以下几个方面：（1）积极财政政策目标确定方面的偏差。

确定的政策目标严重脱离实际，或财政政策目标与国民经济发展目标脱节，或财政政策目标本身的模糊性，都会带来相对应的政策风险。

（2）在财政政策决策和执行的过程中，因为信息不充分、信息不对称和未来不确定性因素的存有。

（3）财政政策决策者和执行者的水平和水平也影响积极财政政策风险水准。

（4）财政政策工具选择上的失当，且政策工具之间缺乏有机配合。

（5）财政政策严重滞后，没有随经济运行状况的变化而作出相对应的调整。

（6）财政政策作用的力度过大或过小。

（7）在财政政策执行过程中，因为特定利益集团的阻挠或政策执行者对政策理解上的偏差。

以上仅仅从纯理论的角度对积极财政政策风险的含义、表现及成因实行了抽象分析，对中国积极财政政策风险的分析不能停留于此，而必须密切联系中国积极财政政策实践来具体实行分析。

1998年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《国务院关于提请审议财政部关于增发国债用于加快基础设施建设和今年中央财政预算调整方案（草案）的议案》，决定由财政部向国有商业银行增发1000亿元国债，专项用于基础设施建设，决不搞一般性工业项目。

根据这个原则，当年安排的国债资金项目主要包括：农田水利和生态环境建设；铁路、公路、电信和一些重要机场建设；城市环保和城市基础设施建设；建设500亿斤仓容的国家储备粮库；农村电网改造和建设工程、城市电网改造；增加公检法及司法设施建设投资；向国有独资商业银行发行2700亿元特别国债，补充其资本金；调整部分商品的出口退税率和进口设备税收政策。

1999年，中央政府为进一步扩大内需和鼓励出口，决定继续实施积极的财政政策。

在政策措施的使用方面，既向银行增发国债用以扩大投资，又增加居民收入以促动消费；既增强基础设施建设又支持企业技术改造。

2000年，积极财政政策的主要内容包括：一是发行1000亿元长期国债，重点投向基础设施建设和企业技术改造，并向中西部地区倾斜，60％以上的国债投资用于中西部地区；二是继续贯彻落实1999年出台的调整收入分配的各项政策措施，保障城镇居民的收入稳定增长；三是进一步应用税收等手段，鼓励投资、促动消费、增加出口。

根据中央的精神，在2001年继续实行积极财政政策，主要的政策措施包括继续追加现有国债资金项目的投资，增大西部地区开发力度，增强社会保障制度建设等。

从近3年实施积极财政政策的效果来看，通过积极财政政策的实施，1998年拉动经济增长1.5个百分点，1999年拉动经济增长2个百分点，2000年拉动经济增长1.7个百分点（中国官方估算）。

2000年GDP增长速度8％，增幅比上年提升0.9个百分点，这表明2000年我国国民经济已出现了走向良性循环的重要转机。

在取得成绩的同时，我们不得不清醒地理解到，即使2000年国民经济出现了明显的回升，但经济回升的基础还不稳固，我国的经济竞争力还比较弱；有效需求不足的问题还没有得到根本解决，民间资本投资的积极性还没有充分调动起来，消费需求增长的潜力还没有充分挖掘出来；国有企业经营机制还没有根本转变，企业经济效率没有明显的提升，很多企业经营十分困难，就业压力进一步增大；农业发展基础不牢，农民收入增长十分缓慢，农民负担过重问题仍没有很好解决；产业结构不合理的状况还没有得到根本改变，经济与社会发展的信息化水准较低；国民经济可持续发展缺乏坚实的基础。

积极财政政策的实施虽然取得了明显的成效，但政策的作用效果同我们的预期仍存有一定水准的反差，这说明积极财政政策在其决策及实施过程中客观上仍面临着一定的风险。

导致政策风险的原因主要有：首先，就积极财政政策的目标来说，集中在拉动经济的年度增长上，对国民经济可持续发展注重不够。

其次，在分析经济增长速度连年下滑的原因时，认为是内需不足造成的，因而拉动经济增长的政策着力点仅仅放在扩大内需上，而对社会供给方面存有的问题缺乏充分的理解和应有的重视。

再次，在政策工具的选择方面，主要是通过增发国债、扩大财政支出规模来扩大内需，带动经济增长，其他政策工具很少使用，不同的财政政策工具之间缺乏有机配合。

第四，在2000年经济增长速度已经开始回升的情况下，我国财政政策的重点仍然放在扩大需求上，而没有适时地实行战略上的转移，财政政策显得严重滞后。

第五，在处理财政政策作用和市场机制作用的关系方面，片面强调前者的作用，而忽视后者的作用，没有摆正财政政策在市场经济中的地位和作用，致使财政政策的力度偏大，财政风险尤其是国债风险进一步增大。

第六，积极财政政策没有体现其应有的公平性，而是过于向国有经济倾斜，对其他所有制经济存有明显的歧视，尤其是在财政投入方面。

这不符合市场经济的要求，不利于经济增长目标的实现。

第七，因为层层截留、挪用，据估计，约有20％的国债资金不能到位，致使通过国债投资项目拉动经济增长大打折扣。

二、防范积极财政政策风险的基本对策1.在积极财政政策目标的确定上，必须从片面追求年度经济增长转移到确保国民经济可持续发展上来。

作为我国的最高决策层，在制定财政政策目标时，不能仅仅局限于确保年度或任期经济增长目标的实现，而应将重心放在国民经济可持续发展方面。

只有这样，我国的国民经济才能真正步入良性发展的轨道，经济增长的可持续性才有保证。

在国民经济可持续发展目标方面，既包括国民经济持续增长，也包括经济增长方式的转变、产业结构的合理化、地区经济结构的合理化、城乡经济结构的合理化、生态环境的好转等。

2.积极财政政策的重心应该从拉动需求转移到改善供给上来。

在积极财政政策实施的初期，针对需求严重不足的严酷现实，财政政策作用的侧重点放在拉动需求方面，这样做简单、容易操作，而且见效快，因而是无可厚非的。

到了2000年，我国的经济增长速度开始回升，固定资产投资增长速度明显加快，投资品及消费品价格开始止跌回升，这说明我国的需求管理政策已经取得一定的成效。

即使有效需求问题还没有得到根本解决，但矛盾的主要方面已经转移到有效供给上来了。

经过3年积极扩张的财政政策的实施，我国的财政赤字率、偿债率、债务依存度都已接近或超过警戒线，虽然负债率还较低，但我国的经济发展水平，相对于西方发达国家来说，国民经济对国债的承受水平相对低下，因而以西方发达国家及欧盟成员国所确定的警戒线标准来说明我国的国债发行还有较大的空间，这是不准确的。

根据我国的经济发展水平，我国的国债负担率应控制在20％以内为宜，最多不得超过30％，否则有发生财政危机的危险。

由此可见，以扩大国债规模和财政支出规模为主要内容的旨在拉动需求增长的财政政策已没有多大的回旋余地。

单一的需求管理政策只能解决短期的经济增长问题，不可能解决国民经济可持续发展问题。

所以，要确保国民经济持续、快速和健康发展，积极财政政策的重心应放到改善供给、增加有效供给上来。

要通过财政政策的作用，推动经济增长方式的转变，并使产业结构、地区经济结构和城乡经济结构逐步合理化，经济增长与生态环境的保护能够有机协调起来。

3.在积极财政政策目标及政策的重心发生转移的情况下，对财政政策工具的使用必须做出相对应的调整。

首先，在国债方面，虽然维持一定数量的国债发行是必要的，但国债发行规模要加以严格控制，国债增长速度应低于GDP的增长速度，从而使国债风险水准能得到有效控制和降低。

国债资金的使用应仅限于具有经济效益的领域，并重点投向基础产业及基础设施，以及企业技术改造和信息产业及生物医药等高新技术产业。

国债资金向这些领域的投入不是包办或垄断，而是重在发挥其对民间资本的引导作用。

国债资金应退出纳消费性领域，相关社会保障事务应通过税收等无偿性收入来解决。

在国债资金投资结构上，要逐步增大新兴产业及企业技术改造方面的投入，推动国民经济和社会信息化，用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业，以推动我国产业结构、产品结构的升级，充分发挥国债投资的“扩散效应”和“乘数效应”，拉动民间投资的快速增长。

要增大对国债投资过程的监督管理，确保国债资金的到位，提升其使用效益。

在利用国债投资增大西部地区开发力度的过程中，投资的重点应放在西部地区的基础工业及基础设施方面，优化西部地区投资环境，并使不同地区之间的经济互补性得到进一步增强。

其次，要充分发挥财政贴息的杠杆作用。

在市场经济条件下，依靠财政投资支持国家重点建设、优化产业结构和对社会投资实施调控，这是必不可少的。

但在财政投资占全社会固定资产投资比重日趋下降、国债风险增大的情况下，面对中长期优化产业结构方面巨大的投资资金需要，财政的直接投资往往显得力不从心。

当前一种切实有效的方式是通过财政贴息支持政策性融资，变直接投入为间接拉动与引导。

当前要扩大财政贴息的资金规模，使之成为增强供给管理的有效工具。

再次，要通过税制改革，优化税制结构，刺激民间投资。

要废除固定资产投资方向调节税；变生产型增值税为消费型增值税，并相对应调低其基本税率，取消一般纳税人和小规模纳税人的区分；统一企业所得税，给内外资企业以公平的税收待遇。

取消地区性税收优惠待遇，实行以产业为导向的税收优惠待遇。

第四，要切实解决乱收费、乱摊派、乱罚款和乱集资问题，充分发挥人大、政协、人民群众及新闻舆论的监督作用，规范和约束政府本身的行为，切实减轻企业及个人的负担，调动其投资积极性。

如在政府收费方面，相关政府收费的立项、收费标准的确定等都必须通过全国人大或省级人大的审批，收费标准的调整由全国人大常委会或省级人大常委会举行听证会。