中国政策性银行改革与发展

中国政策性银行改革与发展

[摘要]随着我国金融体制日益成熟，金融深化的加深，政策性银行的历史性任务的完成，政策性银行从体制、内部治理和资本充足率等方面日益暴露出问题，因此对政策性银行的改革势在必行。改革中在顺应国际趋势的同时，要结合中国的实际情况，立足现实，实现我国政策性银行的可持续发展。

[关键词]政策性银行；改革与发展；可持续性

1994年为使四大国有商业银行摆脱“一身二任”——既经营商业业务，又经营政策性业务，分离两种不同形状的业务，随后建立了三家政策性银行，分别为中国农业发展银行、国家开发银行和中国进出口银行。当前我国政策性银行面临自身制度不健全、资本充足率低、法律制度和监管体系的不完善等问题，因此我国政策性银行改革转型势在必行。在坚持我国政策性银行改革与可持续性发展过程中，既要借鉴和顺应国际上政策性银行改革发展的趋势，也要结合中国的实际情况和金融生态环境的现实因素，走出一条有中国特色的政策性银行改革和持续性发展的道路。

1 我国政策性银行发展现状

政策性银行是由国家政府创立、参股并保证运行，以深化和协调社会经济为宗旨，不以赢利为目的，通过特定领域进行有关政策性融资业务活动的金融机构。我国最初建立政策性银行，一方面是服务于经济体制转轨，另一方面是使当时的四大专业银行能够摆脱政策性贷款的业务，完全转向商业化银行。随着我国社会主义市场经济的不断推进和完善，金融体制日益成熟，政策性银行的历史性阶段任务也随之完成。2012年中央文件中提出中国农业发展银行须进一步发挥政策性银行在服务国家宏观调控、促进“三农”发展中的职能作用，一如既往的支持国家粮棉购销储业务为主体，以支持农业产业化经营、农业农村基础设施建设和生态农业建设为重点，做支持新农村的银行。中国进出口银行是直属国务院领导，注册资本金为50亿元人民币，并且全部由政府出资。中国进出口银行的主要职责是贯彻执行国家产业政策、外经贸政策、金融政策和外交政策，为广大我国机电产品和高新技术产品出口，促进对外关系发展和经济贸易合作，提供政策性金融的支持。国家开发银行把融资优势和政府组织优势相结合，十年中，累计向“两基一支”领域的重要行业4000多个项目发放贷款16000多亿元。2008年12月，国家开发银行转型为国家开发银行股份有限公司，这使我们关注我国政策性银行的现状及问题。

2 中国政策性银行改革的必要性

2.1 政策性银行改革是解决其自身制度不健全有效途径

从内部治理看，政策性银行的经营方式并不是按照市场化经营，缺乏市场约束机制，在我国至今仍没有建立一套有关政策性金融的法律法规，政策性银行业

务运行受到政府干预程度较大，很大程度上增强了自身的“寻租”以及逐利行为。因此，通过政策性银行自身制度的改革，使其在金融不断深化的经济背景下，能够实现资源优化配置和可持续发展。

2.2 政策性银行改革是解决其资本充足率低的内在要求

资本充足率是衡量银行抵御风险能力的指标，只有在资本金充足的前提下，银行才能持续扩张市场，开展新业务。我国政策性银行的资本充足率较低，财政拨付存在严重不足的现象。与国外政策性银行资本金全额拨付和动态追加相比，我国的政策性银行施行分期拨付的方式，并且之后没有进行后续的财政补充。

2.3 政策性银行改革是解决与商业银行不公平竞争的必然选择

政策性商业银行具有资金来源低成本优势，一方面，在国家信用支持下可以享受优惠利率补贴以较低的成本发行中长期金融债券。另一方面则是利用中长期贷款业务和较早进入某些领域的优势更容易在竞争激烈的项目中取得胜利。政策性银行改革是解决与商业银行的不公平竞争问题的必然选择。

3 我国政策性银行改革和发展的路径

国家开发银行主要支持“两基一支”的项目建设，中国农业发展银行重在解决“三农”问题，中国进出口银行是我国外经贸支持体系的重要力量。目前我国“三农”建设、基础设施建设、“走出去”战略仍然需要中国农业发展银行和中国进出口银行的支持。为的是使政策性银行能够更好地服务国家发展战略，其业务范围、经营机制和相关法律的建立等方面必须进行改革，使其可持续发展。

3.1 加快立法，规范政策性银行经营范围

国内外政策性银行正在普遍实施减少或取消政府支持政策，因此政策性银行不得不走一条生存和发展之路，这无疑将不同程度的与商业性银行产生业务摩擦和竞争。笔者认为，出现竞争关系并没有什么不对，这表明我们市场经济发展到了这样一种阶段，由于一些政策性业务现在不需要补贴，政策性自然向商业性靠近。但是，最高金融决策和监管部门必须制定相关法律和政策要求政策性银行所经营或兼营的商业性业务应该是其政策性业务相关或其适度延伸，不能与商业银行展开正面的市场竞争，因此政策性银行要避免与商业性银行同质发展，应自主寻找自己的优势领域。

3.2 拓宽政策性银行筹融资的渠道

政府对政策性银行的财政融资日趋递减，支持方式由直接支持向间接支持转变，其表现为：政策性银行主要依靠国家信用支持面向市场发行债券筹措资金。而现阶段在金融市场水平比较低，扶持力度比较小的条件下，政策性银行无法获得充足的资金。此时政策性银行应该扩大筹资的范围，向中央银行借款、发行金融债券、吸收客户存款和同业拆借等；在保证中国农业发展银行和进出口银行政

策性不变的前提下，可以借鉴已经完成商业化的国家开发银行吸收资金的途径，适时适当的拓宽资本金的来源。

3.3 推进政策性银行向综合性开发金融机构的转型

综合性开发金融机构是一种制度安排，它介于商业金融机构和政策性金融机构之间。通过利用市场化手段，在保持自身可持续发展的基础上，实现国家政策和战略导向服务。要建立综合性开发金融机构就必须在实现政策性目的和市场化运作相结合的同时，实现政策性业务与商业业务在制度上的分离。随着经济环境的变化，国家开发银行实现商业化的同时，中国进出口银行和中国农业发展银行的业务范围已经逐渐松动、拓宽。中国进出口银行是我国对外金融的主体之一，可以围绕国家一直强调的“走出去”战略实现金融产品和服务的创新；利用市场手段和投资银行的职能服务于跨国企业的并购重组，发动银团贷款等项目为其提供大额信贷资金，增加资金流入，实现可持续发展。中国农业发展银行正是“十二五”规划中提出的城镇化和社会主义新农村的建设的主要力量，要积极发挥长期服务于“三农”的优势，为城镇化的建设提供咨询和资金支持。政策性银行向综合性开发金融机构转型，正是通过“看不见的手”调节政策性金融存在的“寻租”、资源配置不合理等机制问题，使其满足现阶段我国的发展政策的同时，满足政策性银行的运行效率。

笔者认为，政策性银行的发展要依靠一国经济发展阶段的特征和国家发展阶段战略要求，并不是“完全商业化”就是最好的选择和最终的发展方向。现阶段，我国政策性银行改革与发展要立足自身实际，吸收借鉴国际先进做法，坚持具体问题具体分析的原则。进出口银行是以支持性金融为主要特征，因此应该继续保持与强化政策性，拓展进口和对外投资方面的服务领域。中国农业发展银行的主要特征为补偿性金融，因此要继续推动“三农”政策，同时完善整个农村金融服务体系、商业金融和民间金融的协调发展。虽然国家开发银行已经进行了商业化改革，但是对于三家政策性银行的改革和发展必须立足实际，实行差异化管理，使其相对稳定和可持续的发展，实现社会效用的最大化。

参考文献：

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