第四章国家行政体制

• 按照法国的法律传统，地方政府虽然 拥有宪法规定的十分广泛的权力，但 它们实际上只能行使中央政府允许它 们行使的那一部分，并须接受中央政 府的严格监督。 • 省长在法国具有中央政府代表和省议 会执行机关首长的双重身份。法国的 市长也有中央政府代表和本市镇行政 机关首长的双重身份。
• 只有作为市镇行政首长的职权，才属于市 镇的权限范围。
二、分权制衡的联邦制
• 分权制衡的联邦制不仅意味着联邦与成员单位之 间依宪法划分权限，而且也意味着通过权力划分 后的制约与平衡，来实现立宪层面所确定的共同 利益。 • 分权是制衡的前提和基础。
• 就分权的方法论而言，上述联邦制国家的宪法多 半都采用了联邦列举、成员单位概括或保留的形 式，如美国、瑞士、德国和墨西哥。个别也有反 其道而行之的，采用联邦和成员单位双方列举的 方式，如加拿大。
联邦国是由联邦和各成员单位构成的整体，联 邦是联邦国的一部分，是联邦国的中央，各州 或各邦是联邦国的地方。 在联邦与成员单位之间分配的只不过是国家权 力行使权（国家机关职权）中的最高部分。关 于主权的归属，联邦国与单一国之间并没有本 质上的区别，它们在民族国家形成和发展的总 方向上是一致的，即都是以维护国家统一，反 对分裂，有效履行政府职能，促进社会、政治、 经济、文化和谐发展为其根本目标。实际上， 它们之间的区别仅在于主权权力的分配方式。
第二节单一制 一、单一制的界定
• 单一制是指在国家权力行使权纵向配置和运用的过程中， 中央政府单独享有全Hale Waihona Puke Baidu的主权权力，而区域性政府分享 其他国家权力行使权的一种国家结构形式。
• 要确切地描述单一制下中央与地方的职权划分，就得将 职权具体区分为管辖对象和管辖方式两个部分。 • 所谓的管辖对象是指按管辖事项的范围确定的职权，而 所谓的管辖方式是指对管辖对象实施管理所能够采取的 措施。
本源性权力，实际上指的是一种在政治上使联邦国家 得以出现的先于任何法定职权的固有权力。 本源性权力的归属划分有三种类型：（1）本源性权 力属于各州，像美国、瑞士这样的国家，联邦的权力 是各州让与的；（2）本源性权力属于统一的国家的 中央，只是为了更好地解决民族问题、经济发展不平 衡问题以及其他一些特定问题，才放弃单一制而改行 联邦制；（3）由于各种原因，本源性权力的归属十 分模糊，像前苏联的一些加盟共和国，它们在参加联 盟之前，就是独立的民族国家，加盟之后就失去了本 源性的权力。
• 与地方自治的单一制相比，中央集权单一 制下的地方政府的职权范围要小得多，行 使这些职权时所受到的来自中央政府的限 制也大得多。 • 至于中央对地方的监督，在法国主要是通 过中央行政机关及其在地方的代理人进行 的。具体来讲，表现为两个方面：一方面 是中央行政机关与地方行政首长之间的行 政科层制，另一方面是中央在地方的代理 人以中央政府名义对地方代议机关进行的 所谓的行政监护。
中央与地方的关系表现为中央国家机构与地方国 家机构之间的关系，而后二者之间的权限划分在 民主集中的单一制下又集中表现为最高人民代表 机关包括其常设机关与地方各级人民代表机关之 间的权限划分，其他最高国家机关和其他地方国 家机关之间的划分相对而言处于从属的地位。
中国实行的是有自身特色的民主集中的单一制， 它主要包括以下三种实践模式：（1）中央与普 通行政区域的关系模式；（2）中央与民族区域 自治地方的关系模式；（3）中央与特别行政区 的关系模式。
三、中央集权的单一制
• 法国是最有代表性的中央集权的单一制国家，尤其是20 世纪80年代实行权力下放改革前的法国。
• 法国中央政府的职权主要包括：（1）保障公民的各项 权利和自由；（2）促使公民履行法定义务；（3）组织 和负责国防，掌管武装力量，决定宣战和戒严；（4） 保卫共和国的制度、国家独立和领土完整，保证国际义 务的履行，保证法律的执行和公共权力机关的正常活动； （5）召集和举行总统选举投票，规定议会两院和地方 议会的选举制度；（6）提出和表决财政预算案；（7） 设立各种公立的公益机构，促进地方单位的自主管理。
四、民主集中的单一制 民主集中的单一制的内容包括：人民通过 各级代表机关行使国家权力，人民代表机 关由选举产生，最高人民代表机关、上级 人民代表机关由下级人民代表机关或选民 直接选举产生，同级其他国家机关由本级 人民代表机关产生并对其负责，上级机关 领导或监督下级机关的工作，最高人民代 表机关统一行使最高国家权力，地方各级 行政机关既从属于本级人民代表机关，又 从属于上级行政机关。
• 美国是分权制衡联邦制的最典型代表。 • 美国宪法列举了属于联邦的18项权力，由 联邦最高法院在有关判决中确认的一些从 明示权力中引申出来的默示权力，以及联 邦最高法院在有关判决中宣称联邦政府拥 有的某些固有权力。 • 各州的权力，主要是依据宪法第十条修正 案确认的。该条修正案规定，本宪法未授 予合众国，也未禁止各州行使的权力，保 留给各州行使或保留给人民行使。
• 一般来讲，人类社会的全部事务中，减去依法律和习 惯应由公民、其他自然人、各种社会经济文化组织、 自治性团体和社区自主处理的事项，再减去宪法和法 律规定由地方政府处理的事项，所得的余数就是中央 有权处理的事项。具体来讲，中央权限范围内的事项 主要是对外关系、国防、征税、国家机构的组织和活 动、公民权利的保障，以及促使公民履行义务，调控 社会经济政治生活秩序，以及维护国家法制的统一和 市场的统一。其中，一些事项属中央的专有权范围， 而另一些则是地方政府负责执行的。 • 中央是中央与地方这一对矛盾的主导的和决定性的因 素。
• 判断该政治实体是否是国家的标准：有关政治实 体的中央机构是否拥有主权权力。 • 具体来讲，就是要看政治实体的中央机构有没有 独立自主地对该政治实体全部或至少其中一部分 事务做出最后决定的权力，以及能否通过其设立 的公共强制机构直接对居民贯彻这一决定。 • 由此可见，国家间的共同体是一个有名无实的国 际联合形式，不能算国家的结构形式。同理，由 于邦联制的中央机构没有主权权力，因而邦联制 也不是国家的结构形式。 • 事实上，单一制与联邦制是当代国家结构形式的 基本类型。
第四章 国家结构形式 第一节 国家结构形式
• 国家结构（State structure),指国家机 构、国家制度、国家机关之间的权力 分配与相互关系。
• 一、国家结构形式的界定 • 国家结构形式：是指在国家机构体系 内纵向配置国家权力行使权并规范其 运用程序的制度模式。
• 主要内容： • （1）国家职能赖以实现以及国家权力行使权借 以有效发挥作用的国家区域构成单位划分； • （2）各层级区域单位的法律地位和权限划分； （3）处理全国性政府与区域性政府之间纵向职 权关系的原则； • （4）各层级政府之间权限争议的解决方式。
三、中央集权的联邦制
中央集权的联邦制并不是指称包含着中央集权因素的 联邦制，而是指称那种在宪法上和实践上中央集权程 度高于自治民主联邦制、分权制衡联邦制以及地方自 治单一制。 中央集权的联邦制国家一般采用宪法附表的方式，较 为详尽地划分联邦与成员单位的权限。印度、巴基斯 坦和马来西亚等国的联邦制就属于这种类型。 印度宪法第七附表排出了三份极为详细的职权表。第 一份附表称为联邦职权表，第二份附表称为各邦职权 表，第三份附表称为联邦与各邦兼有的职权表。 巴基斯坦宪法附表，共两份：一份称为联邦法事项表， 另一份称为共同立法事项表。
• 英国的议会有权创建和废除地方政府单位， 也有权赋予或收回地方政府这样或那样的 职权，还能改划地方行政的区域。议会的 这些控制突出地体现在历次通过的地方政 府法之中。
中央行政机关监督控制地方政府的基本方式 （1）制定行政法规和规章；（2）批准单 行法规、计划和命令；（3）发布指示、通 令或代执行；（4）视察；（5）行使任职 同意权；（6）财政控制；（7）审计监督。
二、地方自治的单一制
• 地方自治英国出现最早，最有影响。 • 英国中央政府的管辖事项主要是规定国家机构的 组织、权限和活动，办理外交、国防、税收，规 范和调控社会机构及政治生活秩序，保障公民的 权利与自由，制定和执行预算，提出和通过决算， 推行社会保障和社会服务。
• 从管辖方式上看，英国中央政府的职权可分为由 议会结合国王行使的职权，以及名义上由枢密院、 实际上由内阁行使的职权。
第四节 行政区划 一、行政区划的内涵 • 行政区划就是国家为了进行分级管理而实 行的国土和政治、行政权力的划分。 • 国家结构体系拥有两个层面：一个是纵向 的层级结构， 另一个是横向的类型结构， 也就是在同一层级中，存在不同类型的国 家结构单元。 • 行政区划的层级与一个国家的中央地方关 系模式、国土面积的大小、政府与公众的 关系状况等因素有关。
• 英国地方政府自治权管辖的事项： 一是处理公共安全事务的职权； 二是管理环境卫生事务； 三是举办公用事业； 四是负责城乡计划事务； 五是发展和举办社会服务和文化教育事业。
英国有长期的地方自治传统，地方事务的自治程度很 高，各级地方政府均在法定的职权范围内自主地管理自 己的事务。在这种地方分权制下，中央对地方政府在职 权范围内的活动，一般也不能直接指挥，因而不存在一 个自上而下凭借指挥命令推行政务的行政层级节制体系。
二、国家结构形式的分类
• 首先，按照建立国家整体与其组成部分之间相互 关系的不同原则，国家结构的现代形式主要分为 两种,即单一制国家和联邦制国家。 • 其次，将国家结构形式分为单一制和复合制。 • 单一制是形式比较简单，只有一部宪法和一个中 央政府的国家；而复合制是形式比较复杂，由两 个或者多个成员国家组成的复合国家。 • 最后，介于联邦制与单一制之间，还存在一种国 家结构形式，这就是像英联邦那样的国家间的共 同体。
第三节 联邦制 一、 联邦制的界定
联邦制是一种立法权由中央立法机构和组成联邦的各 州或各地区单位的立法机构分享的立宪体制。
联邦制有三个基本的构成要素：（1）成文宪法，用以 确定和巩固永久性的联盟盟约； （2）政治制度必须反映出该宪法，确实把权力分散给 一些基本上自主的中心，这一过程称为地方分权化，； （3）地区性分权。
• 就分权制衡联邦制而言，互相制衡是双方运用宪 法规定的职权相互之间进行的控制和约束。 在美国，联邦用以制约州的法律工具主要是宪法 第六条第二款——联邦法律至上条款。美国各州 用以制约联邦的法律工具，主要基于宪法第五条。 • 狄龙法则。联邦制涉及的范围还应包括：联邦与 州之下的地方政府的关系，以及州与地方政府的 关系。美国宪法没有提及州之下的地方政府，从 法理上讲，宪法关于联邦与州相互关系的内容包 含了联邦与州之下的地方政府的关系。因为，州 与其下的地方行政区域之间是单一制结构，地方 政府的权力是州的保留权力的组成部分，是州赋 予的。
• 总之，其核心问题就是，全国性政府与各级区域 性政府之间的权限划分，以及相应的利益和财富 分配。
• 现代国家结构形式的共同的基本特征： （1）国家结构形式表现出某种类型的民主事实； • （2）各层次政府的地位和权限由宪法或法律加 以确认和保障； • （3）行政区划和职权的配置状况经长期实践检 验证明有利于社会经济发展； • （4）建立了各级政府间的冲突协调机制以及法 定的权限纠纷裁决机构； • （5）有宪法意识较深厚的国民、具备法治观念 的政治家和文武官员队伍，以及较为廉洁守法的 政府。
• 英国中央政府的主要职权: 首先，制定宪法性法律。 其次，制定民事和刑事法律。 再次，通过私法案。 最后，依法或依惯例规定行政措施，发 布命令和规章等。
• 单一制下的地方自治是指在中央政府的监督下， 由选举产生的地方政府依据本地居民的意志，在 法定的权限内独立自主地管理本区域的公共事务。 实际上，地方自治权就是地方政府管理本区域公 共事务的范围，以及为实现其管理职能而采取相 应措施的权力。 • 英国地方政府的自治权归根结底是由议会授予或 认可的，其所依据的规范性文件包括： （1）一般公法； （2）地方法； （3）临时命令；