公共政策执行过程

公共政策执行过程

v 一、政策执行研究的兴起

v 二、政策执行的基本内容

v 三、政策执行力

v 四、提高政策执行力

一、政策执行研究的兴起

v （一）政策执行研究兴起的背景

v 1、政策科学早期的认识

v 虽然拉斯韦尔等早期政策科学家把政策执行看成了政策过程中的一个环节，但是政策执行并没有引起政策科学学者的足够重视，政策科学被认为是研究政策制定的科学，例如德洛尔的政策科学范式就认为政策科学就是对政策制定的研究，其目标是改善政策制定系统，提高政策制定的质量；政策过程被分成元政策制定、政策制定和后政策制定（包括政策制定和评估等环节）三个阶段。

v 2、政策执行不受重视的原因

v 天真地假设政策执行过程是简单的且人所共知的；强调权威决策者的作用而排除了“低层次”官员对政策执行过程负责；执行过程涉及严重的边界问题，往往难以界定相关的行动者；时间和资源的巨大消耗。

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v （二）政策执行研究兴起的契机

v 1、美国奥克兰计划没有取得预期的成功

v 1973年美国学者普雷斯曼和韦达夫斯基对美国联邦政府的创造就业的机会的政策项目——“奥克兰”计划的跟踪研究而写成报告《执行：华盛顿的宏大计划是如何在奥克兰破灭的》。这本书成为70年代“执行运动”兴起的标志。

v 2、政策科学研究视野的拓宽

v 从理论上看，20世纪60年代末政策科学研究取得突飞猛进的发展，要求对政策过程的各个环节进行全面深入的研究。从实践上看，60年代约斡逊总统发起的“伟大社会”改革的许多政策项目并没有取得预期的结果，客观上提出了为什么比较理想的政策方案及项目也不能取得预期的结果这样一个问题，这促使人们从政策执行上寻找原因。

（三）政策执行研究的主要途径

v 1、自上而下的研究途径

v 这种途径假定，政策是由上层规划制定的，然后它们被翻译或具体化为各种指示、以便下层的行政官员或职员执行。领导人形成政策偏好，这种偏好随着行政层次的降低而不断被具体化，为下层行政官员或职员。

v 2、自下而上的途径

v 这种途径以组织中的个人（即参与政策过程中的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础；客观存在强调政策或项目的成功与否取决于参与执行项目的行动者的承诺与技巧。

v 3、“政策/行动连续统”途径

v 这种途径或多或少有作为前两种途径的综合的意味。政策制定者将作出限制其他行动者权力的决策，而行动者将做出规避决策者权力的决策。这一途径是以权力作为焦点的。

v 4、工具选择途径

v 政策决策的实质或形式的过程总是包含着在可利用的政府工具箱选择特定工具。

二、政策执行的基本内容

v （一）什么是政策执行

v 政策执行是一个动态过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源、采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形成的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。

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v （二）政策执行过程的主要环节

v 1、政策宣传：是统一人们思想认识的有效手段。

v 2、政策分解：是编制政策执行活动的“路线图”。

v 3、物质准备：是财力和物力的准备。

v 4、组织准备：包括建立机构、配备人才、制定管理法规制度等。

v 5、政策实验：发现偏差、反馈信息、修改和完善政策、取得具有普遍意义的经验。

v 6、全面实施：严格遵循政策的执行基本原则，充分发挥政策执行的功能要素。

v 7、协调与监控：贯穿于政策执行的全过程。

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v （三）政策执行的基本手段

v 1、行政手段

v 行政手段是指依靠行政组织的权威，采用命令、指示、规定及规章制度等方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。它具有权威性、强制性、对象有限性、时效性的特点。

v 2、法律手段

v 法律手段是指通过法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法的方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。

v 3、经济手段

v 经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种关系，以促进政策顺利实施的方法。它有间接性、有偿性、关联性的特点。

v 4、思想诱导的手段

v 思想诱导是一种以人为中心的人本主义管理方法，它运用百强制性的手段，诱使政策执行者和政策对象自觉自愿地支贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。

三、政策执行力

v （一）政策执行力是多维向量

一般来说，政策执行力是指各级政府执行国家（其代表是中央政府）意志（包括战略、规划和政策）行动力的合力。

执行主体、执行客体、执行制度、执行资源和执行环境的有机结合，构成了具有方向性的政策执行力。显然提高政策执行力不仅仅是提高政府执行能力（本领），而是包括提高执行效率和控制执行方向两个方面

v 一是执行主体。从纵向来看，我国政府是由中央政府、地方政府和基层政府组成的复合体。从横向来看，我国政府是由不同的政府部门所组成的不同职能的复合体。

v 二是执行客体。政府执行力的客体是指政策的目标群体和政策所要解决的问题。政策的目标群体，决不是被动地接受政府执行主体施加的作用，而必然会通过种种方式表现出对政策的不同态度。政策问题的性质和结构在客观上制约着政策执行的进程。

v 三是执行制度。制度（这里是指人类设计的正式制度）是一套约束人们行为的规则体系，从政府执行的角度来看，制度就是政府执行主体作用于客体的规则，包括政府执行的体制和机制。

v 四是政府执行资源。资源是政府执行的必要条件。政府执行是一个复杂的运行系统，它必然与外界发生信息和能量的交换，只有不断向政府执行系统注入信息和能量，才能维持它的高效运转。向政府执行系统注入的信息和能量就是政府执行所需要的资源，它主要包括人财物、信息、权威、政治支持等等。

v 五是政府执行环境。环境是影响事物的各种因素及其相互作用的系统，从政府执行的角度来理解，环境就是指政府赖以生存的行政生态系统。我国行政生态系统的构成是十分复杂的，从广义来看，它包括与政府执行相关的正式制度在内的一切因素，从狭义来看，它主要是指包括意识形态、社会习俗和政治潜规则等与政府执行相关的非正式制度因素。

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v （二）政策执行力的多重含义

1．政策执行力是政治执行力。它强调的是政府对执政党和国家权力机关所负责任。

2．政策执行力是法律执行力。它强调的是政府对立法机关和司法机关所负责任。

3．政策执行力是行政执行力。它强调的是行政机关内部下级对上级所负责任。

4．政策执行力是政府公务员个体素质的综合表现。它强调的是公务员个人对组织的责任

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v （三）新的时期政策执行不力的问题

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v 1、政策执行中的机会主义

v 2、政策执行中的本位主义