行政问责制的起源与发展

一、中国行政问责制度实施历程我国在行政问责制的建设方面比较薄弱，行政问责制尚未形成制度化的法规，只是散见于一些规定和条例中。

改革开放后，为了使问责制真正做到制度化，在各地探索新途径的同时，中央也在积极加快推进问责制度化的步伐。

(一)中央关于行政问责制度的实践探索2003年5月12日，《公共卫生突发条例》明确规定了处理的组织领导、遵循的原则和各项制度和措施，明确了各级政府及有关部门、社会有关组织和公民在应对突发公共卫生事件中应承担的责任和义务及违法行为的法律责任。

2003年8月27日通过的《行政许可法》，规定了政府的行政许可行为，也明确规定了违反本法应承担的法律责任。

2004年2月18日，《党内监督条例(试行)》中有了关于“询问和质询”、“罢免或撤换”的规定；《》专门规定了对有失职、渎职行为的党员干部给予相应处分。

2004年4月，《》明确提出“权责统一”是依法行政的基本原则，对决策责任追究、以及完善行政复议责任追究制度等作了明确的规定。

2006年1月1日，《》对公务员向上级承担责任的条件和公务员辞职辞退作了明确规定，并进一步将行政问责法制化和规范化。

(二)地方关于行政问责制度的实践探索2003年下半年，我国、重庆、、长沙、、湘潭、等地方政府也相继出台了针对不同的问责对象的行政问责规章制度。

这些规章既对部门进行问责，也对行政机关及其工作人员，法律、法规授权行使行政权力和受行政机关依法委托履行的组织及其工作人员的行政过错进行责任追究。

二、中国行政问责制度发展轨迹分析（一）从同体问责为主向问责为主发展从我国行政问责发展历程来看，我国“非典”事件以前主要实行的是同体问责，是系统对其党员干部的问责，或者行政系统对其行政干部的问责。

这种同体问责有利于发挥对失职、失责行为经常性的监督和问责。

但从现代行政问责的一般原理和我国以往公共行政实践结果等方面显示，单一的问责主体和启动机制无法实现多类问责内容的问责效果。

“非典”事件触发了异体问责在行政问责制中的作用，我国行政问责制度逐步开始转向异体问责。

1.人大是最主要的异体问责主体。

我国《宪法》第3条、第128条明确规定由人大产生的行政机关、审判机关、检察机关要对人大“负责”。

当然，各级人大仍然要进一步通过立法落实宪法和法律赋予其的多项刚性监督问责手段的运用，如特定问题调查、质询、罢免、投不信任票等。

2.媒体是最有效的异体问责主体。

媒体能及时揭露各种腐败现象，产生巨大的社会效应，形成强大的舆论压力。

改革开放以来，我国媒体独立性与中立性逐渐增强，也越来越广泛地参与到行政问责过程中来。

3.公民是最本源的异体问责主体。

1982年五届人大五次会议通过的《宪法》第41条规定:“公民对于任何国家机关和工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。

”（二）由应急型问责机制向长效型问责制度转变以前往往是发生了重大安全事故才会对相关进行问责，现在则是对行政决策进行制度性定期审查，行政问责终于成为一项“制度”而存在。

目前，我国各级行政机构开始施行问责督查制度，对工作进度和问责情况进行跟踪督查，并将问责结果存入本人档案，作为本级组织人事部门一年之内考核、任用干部的重要依据，改变了过去对问责事件缺乏连续管理的片面做法。

（三）从以行政责任、法律责任为主转向注重政治责任和道德责任以前往往只对滥用职权、越权行为问责，而行政不作为因易被忽视而乏人问责，导致一些官员为避免“做多错多”而犯下“行政责任”、“法律责任”，而对“政治责任”、“道德责任”视而不见。

目前，问责范围从追究“有错”官员向“不作为”官员深化，在细化有错责任行为的基础上，进一步挖掘无为问责的深度，制定承担行政不作为责任的标准，对各种无为行为进行了科学有效的界定，对行政不作为严加打击，纳入问责体系。

以往仅仅对行政官员的违法犯罪行为进行问责，对官员的道德问题往往以违反党规党纪的形式进行党内处分，现在则将官员违反道德规范的行为也纳入到了行政问责范畴。

（四）从权力问责逐步转向制度问责“非典”事件以前，我国权力问责的案例并不少见。

当时主要是针对各种安全事故进行问责，“”，作用不大，“疗效”不显。

“非典”事件以后，两名正省部级主要领导辞职，《共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》的出台，标志着制度问责的开始。

中国干部人事制度的整体改革，也出现了制度化信号。

实施制度问责，是从政治责任、领导责任、管理责任、直接责任、间接责任等，一层层问下去。

制度问责提高了行政官员的政治责任心；澄清了吏治，做到了制度反腐；化解了干部队伍的能上不能下问题。

问责制如何走向更加完善？一、目前我国行政问责还没有专门的、完善的成文法。

问责的主要法理依据主要是《中华人民共和国公务员法》第八十二条、《中国共产党党内监督条例(试行)》以及《》。

这三种规范性文件中只有《公务员法》属于真正意义上的法律，其它两种规范文件虽有一定的约束力，但只能算是执政党的内部纪律规范。

二、我国各级政府和政府部门之间的有些职责不够清楚、权限不够明确，在追究责任时，相关部门相互推诿，出现谁都有责任，谁又都没有责任的情况；以至于在问责中，问责客体具体应当承担什么责任，模糊不清。

三、问责程序不健全。

目前我国没有明确的问责启动程序，问责机制如何启动往往取决于行政领导的意志，没有规范可供遵守。

目前问责的处理程序也不健全。

比如当前我国人大的问责职能虽有法律规定，但是如何在问责程序启动之后，执行听取报告、质询、调查、罢免、撤职、撤销等问责环节，在法律上仍然缺乏可操作的程序。

四、目前的问责主体和问责范围过于狭窄。

现有的问责还仅局限于行政机关内部的上级对下级同体问责，缺乏人大、政协、民众等异体问责，更缺乏对上级的问责。

仅仅是同体，仅仅是上级对下级，这样的问责制度显然难以实现责任政府的目的。

在问责的范围上，行政问责一般仅停留在人命关天的大事上，且一般仅限于安全事故领域。

行政问责事由只是针对滥用职权、玩忽职守的，而不针对无所作为的行政行为。

问责一般只针对经济上的过失，而对政治等其他领域的过失却不问责，问责的环节也多局限于执行环节而少问责决策和监督环节。

五、行政问责的标准不够完善。

行政问责包括法律责任和政治责任两方面的问责。

目前，我国在法律问责的制度化、规范化方面取得了较大的进步。

然而，在政治责任的制度化、规范化方面，我国还存在较大的缺陷。

实践中较随性。

问责的范围有限，标准，程序和责任人确定非常原则，很不具体，留下很大的随意性空间。

北京市行政问责办法政府日前对外公布新制定的《北京市行政问责办法》。

根据该办法，今年10月起，北京市各级行政机关工作人员出现不履行、违法履行、不当履行行政职责的26类违规问题，将受到行政问责，情节严重的，将给予责令辞去领导职务、免职处理。

该办法规定，十种应当履行而未履行行政职责的情形包括：对依申请、请求、申诉的行政行为，未按照规定受理、审查、决定的；未按照规定检查、检验、检测、检疫的；收到公民、法人或者其他组织的投诉、举报后，未按照规定调查、处理的；未履行信息公开义务、告知义务或者保密义务的……13种违法履行行政职责的情形包括：违反议事规则，个人或者少数人对重大事项作出决定，或者改变集体作出的决定的；无依据实施影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的行政行为的；违反规定的步骤、顺序、方式、形式等规定程序实施行政行为的；超过法定时限或者合理时限履行职责的……此外，新规定将工作作风懈怠、工作态度恶劣；对于明显相同情况的相对人不同对待，歧视特定相对人，或者为实现行政管理目标采取的行政方法、手段明显失当等滥用自由裁量权履行行政职责等情形，确定为“不当履行行政职责”，也将进行行政问责。

该办法还规定，对发现的行政人员应当行政问责的线索包括了行政诉讼、行政复议等，还包括了公民、法人和其他组织的投诉、控告、检举，以及公共媒体披露的应当予以行政问责的情形且确有证据的报道。

对于造成恶劣社会影响的行政问责案件的处理决定，一般也应当向社会公开。

[1]第一章总则第一条为了加强对行政人员的管理和监督，促进行政人员依法履行行政职责，推进依法行政，建设法治政府，根据有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本办法。

第二条本市各级行政机关的工作人员和法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织中从事公务的人员（以下统称行政人员）不履行、违法履行、不当履行行政职责，导致国家利益、公共利益或者公民、法人和其他组织的合法权益受到损害，或者造成不良影响，依照本办法规定追究责任。

第三条市人民政府统一领导本市行政问责工作。

市人民政府工作部门、区县人民政府及其工作部门和乡镇人民政府、街道办事处按照干部管理权限负责行政问责工作的实施。

第四条市和区、县监察机关在行政问责工作中履行下列职责：（一）指导、监督本级人民政府工作部门的行政问责工作；（二）研究行政问责工作中出现的重大问题，并向本级人民政府提出相应建议；（三）负责受理、调查按照干部管理权限应当由本级人民政府作出处理决定的行政问责案件，并提出处理建议；（四）统计、分析本行政区域行政问责的处理情况；（五）本级人民政府交办的其他行政问责工作。

其他行政机关应当建立健全工作责任制，明确监察、法制、人事等部门或者机构在行政问责工作中的职责，负责受理投诉、控告和检举，开展调查，提出拟处理意见等工作。

第五条行政问责应当坚持实事求是、公平公正、权责统一、教育与惩处相结合的原则，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。

第六条市人民政府工作部门、区县人民政府应当定期向市监察机关报告行政问责工作情况。

区、县人民政府工作部门和乡镇人民政府、街道办事处应当定期向区、县监察机关报告行政问责工作情况。

第七条行政人员应当依法行政，自觉执行法律、法规、规章和上级的决定、命令、部署，确保政令畅通，提高行政效能，保障公民、法人和其他组织的合法权益。

监察机关、人力资源和社会保障部门、法制工作机构应当通过多种形式对行政人员进行有关建设法治政府知识的培训。

第二章行政问责情形第八条行政人员有下列应当履行而未履行行政职责情形之一，导致国家利益、公共利益或者公民、法人和其他组织的合法权益受到损害，或者造成不良影响的，应当进行行政问责：（一）对依申请、请求、申诉的行政行为，未按照规定受理、审查、决定的；（二）未按照规定检查、检验、检测、检疫的；（三）对发现的违法行为未制止、纠正的；（四）对依法应当给予行政处罚或者采取行政强制措施的违法行为，未予处理的；（五）收到公民、法人或者其他组织的投诉、举报后，未按照规定调查、处理的；（六）应当履行保护公民、法人和其他组织人身权和财产权等法定职责，而未履行的；（七）行政相对人询问有关行政许可、行政给付条件、程序、标准等事项，拒绝答复的；（八）未履行行政复议职责、行政诉讼应诉职责、行政赔偿或者行政补偿职责，损害政府与行政相对人关系的；（九）未履行信息公开义务、告知义务或者保密义务的；（十）国家和本市规定的其他不履行行政职责的情形。