终身教育立法—国际视野与本土行动

教育发展研究2010．5

制订一部具有实际效用的终身教育地方条例，已成为上海市政府的一项重要议事日程。本文基于国际视野，就上海市终身教育地方立法的构想、内容及其面临的问题进行简要的阐述，并提出若干建议与对策。

一、部分国家终身教育立法概述

1.以某个领域为切入口的美国《终身学习法》

1976年10月，美国国会通过了议员蒙代尔递交的《蒙代尔议案》，并将其作为《高等教育法》修正案第一节的B部分予以实施，由此，美国《终身学习法》（也称为《蒙代尔法》）正式诞生。[1]

该法明确指出“我们所有人，不管年龄大小都面临着一系列的需求，我们必须以最广义的概念来发展教育，从而满足人们的这些需求”。[2]该法同时还指出，现代教育不应仅仅局限于一定阶段内的学校教育，而应将更多的校外教育形式纳入到公民的学习中来。在以上立法理念的指导下，该法明确保障公民有接受终身教育的权利，确立了终身教育在美国教育体系中的重要地位与作用。《蒙代尔法》是目前世界范围内公认的第一部具有较为完备内容的终身教育成文法。

就美国《终身学习法》的特点而言，鉴于当时美国经济、政治和社会理念等实际情况，因此并没有从更广泛意义上去构建一个庞大而完整的终身教育体系，而是将终身教育放置在某一个教育领域（如高等教育尤其是高等职业教育）进行深度推进，这一做法不仅避免了可能出现的“大而空”的弊端，而且以一个需要发展的领域作为切入口，亦便于以点带面、突出重点。基于此，该法致力于通过长期培训，以使公民能不断获取掌握与更新有关职业的知识和就业的技能，并使他们能够适应社会、经济、政治及文化的不断发展，这在一定程度上促进了美国科学技术的发展及国力的不断提升。

但是，这一早期立法毕竟融入太多美国经济社会的特征，作为一部国家层面的终身教育法还是存在许多瑕疵。如该法强调公民学习权的保障，但并未制订出有力的刚性举措。又如，该法将终身教育放置于高等职业教育领域予以深入推行，在一定程度上起到了推进美国科学技术与社会经济高速发展的作用，但是同时也缩小了以生命为周期的终身教育的内涵与范围，削弱了终身教育在国民教育体系中的

终身教育立法：国际视野与本土行动

笮黄欣

决策参考

摘要：随着社会发展的不断深入，终身教育理念目前已经深入人心。美国、日本、韩国以及我国福建省等还先后进行了终身教育的立法实践与探索。本文基于国际视野，对上海终身教育立法的构想、内容及其面临的问题进行简要阐述，并提出若干建议与对策。

关键词：终身教育；法制化

黄欣/华东师范大学教育法制研究中心主任法律系常务副系主任副教授（上海200062）

指导地位。而再从长远的目标看，也有可能削弱终身教育对人整体发展的功能，尤其是全体公民接受终身教育权利的最终实现。

2.以教育促经济的日本《终身学习振兴法》

1990年6月，日本国会通过并实施了《关于振兴终身学习实施政策及完善推进体制的法律》（简称《终身学习振兴法》），这是日本国内第一部关于终身教育的成文法。

日本《终身学习振兴法》作为继美国之后世界上第二部关于终身教育的成文法，以及此后《终身学习振兴法》的修订，在上世纪90年代中后期，在一定程度上促进了教育界与产业界的双向互动，同时为日本经济的快速发展起到了促进作用。但是，由于其自制订之初起便存在着强烈的教育产业化的意识，因而功利主义色彩十分浓厚，而这不仅与国际社会倡导的“作为权利的终身教育”思想有违，而且与1949年制订的日本《社会教育法》的立场不符。具体而言，问题表现在以下几个方面：

（1）该法制订于日本泡沫经济时代，因而在立法之初，日本政府便试图通过终身教育法律的出台来推动国民经济的发展。该法明文规定对于推行终身学习的企业，实行免税的优惠待遇和给予物质资金的保证等一系列教育产业化的政策。这就使该法在制订之初，便存在立法价值与导向的严重偏差。换言之，将终身教育事业的发展捆绑于各类企业经济利益之上的功利主义价值取向，违背了保障与实现公民受教育权与满足个人自身不断发展需求的原则。

（2）该法规定实施终身教育的主体或责任机构为文部省与通商产业省的条文，使得该法具有浓厚的“教育+产业”的性质。文部省与通产省的双向负责，极大地密切了终身教育与产业经济的联系，同时将终身教育与企业经济直接挂钩，进一步促进了一些以终身教育为名义而推行的产业振兴政策的实施。以公民自主、自愿为原则的终身教育权的保障在法律适用上却因为过于依赖于企业的资金资助而失去了其应有的独立性。

（3）该法还存在与国家教育理念背离（如制订于1946年的日本教育基本法第三条明文规定，国家的所有公民和个人都有接受各种教育机会的权利而不受人种、信仰、性别、社会身份、经济地位不同的影响）、法律条款可操作性程度较低等问题。

为此，日本教育学界认为，该法从本质上而言应被定位于《产业振兴法》，而非《终身学习法》。因为对于国民学习权的保障、国民精神教养及素质的提高等一系列关涉终身教育本质属性的问题，均缺乏应有的关注与认定，从而丧失了对于教育发展的指导意义。随着日本泡沫经济的破灭与时代的发展，该法亦随之丧失了其原有的功效与基础。

3.架构“立交桥”的韩国《终身教育法》与《终身教育法实施细则》

20世纪90年代末，韩国政府起草并通过了《终身学习法》草案，遂于1999年8月正式颁布并实施该法，同时将其更名为《终身教育法》，以体现该法条款的实质内涵。2008年2月，鉴于社会的发展与人们对于终身学习需求的转变，韩国政府又颁布了《终身教育法实施细则》，同时对1999年的《终身教育法》进行了修订与补充。

《终身教育法》规定了保障全体国民均能享有接受终身教育权利的原则，同时也确认终身教育不得被利用于政治宣传和个人偏见，及致力于满足公民对于终身学习需求的宗旨，而最终目的在于建立一个开放的、延续的学习型社会。这在迄今为止的终身教育立法实践领域，应是一种较为前沿亦较为先进的立法理念与思想。

为保障立法目的与理念的贯彻与实施，韩国《终身教育法》制订了一系列相应的制度与措施。如，该法明文引入了“学习休假制度”和“学习费用援助制度”的法律条款，该条款规定企业员工在满足一定条件后可以享有带薪或者不带薪的休假待遇，以用于再学习或培训。而对于经济生活困难的公民，则可以通过政府或企业的资助，获得参加终身教育的经费。该法还创设性地在世界范围内首次启用了学分与学历互换及认证的所谓“立交桥”制度。根据该法规定，在完成该法以及其他法律规定的终身教育课程者，其学分和学历国家均予以承认。这一立法举措突破了学历教育与非学历教育之间的壁垒，并最终为校外终身学习者的学习成果获得国家认可，打开了缺口。此外，该法还规定了终身教育以多种形式进行。比如学校形态、社区大学形态以及远程教育形态等，这也极大地拓宽了终身教育的传播与开展途径，有利于终身教育的进一步促进与推广。

2008年2月颁布的《终身教育法实施细则》则是