中国特色小城镇

中国特色小城镇

作者：孙轩张晓欢陈锋

来源：《中国经济报告》2018年第09期

特色小城镇的空间布局不仅能反映当前发展趋势，还决定着空间经济性和未来发展的可持续性

目前，中国各地发展特色小城镇的热情高涨，建设不断提速。据统计，全国特色小镇试点有403个，加上地方创建的省级特色小镇，总数超过2000个。当前以及今后，特色小城镇的空间布局都将对中国整体城镇格局产生一定影响，如何理解当前特色小城镇的分布空间格局以及发展趋势，有助于在全国范围内引导特色小城镇发展。

1.从整体分布和发展趋势看，呈现东部地区引领，西部、中部紧跟，东北发展较慢的趋势。从第一批特色小城镇的分布看，东部地区最多，其次为西部、中部、东北地区，数量比约为40%：30%：22%：8%，以秦岭淮河为南北界，分布数量比约为59%：41%（南方比北方）。通过特色小城镇的分布和密度分析，发现特色小城镇集聚程度最高的区域为上海、苏州、杭州形成的三角区域。从数量看，浙江省位居第一，共计入选8个，江苏省、山东省及四川省分别入选7个，其余省份入选数量为3-4个。第二批特色小城镇分布比例基本与第一批保持一致，东部地区仍为最多，西部、中部、东北其次，数量比约为38%：29%：25%：8%，南北分布数量比为58%：42%。第二批特色小城镇在数量增加的基础上，进一步强化了苏南至浙北区域的特色小城镇优势，还出现了围绕北京、成都、广州等城市周边的特色小城镇集聚区域。从数量看，江苏、浙江、山东、四川依然呈现强势，其他省市均有所提升。结合两批特色小城镇分布情况来看，特色小城镇分布格局呈现东部地区引领，西部、中部紧跟，东北发展较慢的发展趋势；在空间变化中，南北相对平衡，长三角地区出现一个集聚程度相当高的区域，并且增长势头很强；广州、北京、成都等城市所在区域特色小城镇集聚程度随时间发展不断提高。

2.从分布特征看，长三角、珠三角、京津冀和成渝城市群的集中程度较高。特色小城镇发展格局与城镇化格局基本保持一致，但也存在差异。比如，西部地区的特色小城镇发展趋势好于中部地区，体现在数量分布和增长速度上。城市群内特色小城镇的集聚程度较高，最明显的是长三角、珠三角、京津冀和成渝四个城市群。另外，通过将特色小城镇分布情况与中国小城镇分布情况对比，还发现若干较为滞后的地带：一是江西中南部、广西中部和东部、湖南西部、安徽北部、四川西南部，这几个区域都是小城镇分布密度相对较高、具有人口基础和一定发展区位条件的地区，但目前还没有出现国家级特色小城镇；二是边境、边疆地带中，除云南中缅边境和新疆中哈边境的特色小城镇发展带外，其他都较弱。

3.从发展类型看，东部沿海地带新兴产业类较多，而中西部地区旅游类较多。从特色小城镇与城市的区位关系来看，发展空间主要为城市街区、城市郊区、产业集聚区和农业地区。其中，在产业上聚焦金融、创业等服务业和轻工业的特色小城镇大多选择城市建成区内或近郊区域，这一類以新兴产业为特色产业的特色小城镇虽然占比较少，但却是国家以及各部委宣传特色小城镇的“门面”和“品牌担当”，地位相当重要。比如杭州的梦想小镇、北京基金小镇等。另外，则是以旅游产业或“旅游+农业”产业为特色产业的特色小城镇，其数量也最多。

1.地理环境和经济社会基础对特色小城镇分布具有决定性影响。地理环境决定论在整个特色小城镇空间布局的发展过程中始终存在。以第一批特色小城镇为例，总数127个中有87个是国家级重点镇，35个是全国特色景观名镇，24个是中国历史文化名镇，33个是全国环境优美乡镇，说明经济社会条件较好的重点镇，具有较大的可能性进入名单。而中国东部地区在城镇化发展水平和质量上都处于最高水平，因此，东部地区发展特色小城镇的基础良好。同时，虽然中国在小城镇发展过程中实施过区域平衡式的发展战略，但人口与经济空间格局差异仍然较大，从总体上看，依然没有突破胡焕庸线（黑河-腾冲一线）。实际上，特色小城镇的分布格局在空间上也基本与胡焕庸线相符，说明地理环境和经济社会发展基础依然是影响特色小城镇产生和分布的最主要因素之一。

2.政策基于空间公平的原则导向，是区域间能保持相对平衡的重要原因。从当前特色小城镇的空间布局看，虽然东部地区领先，中西部地区相对落后，但差值如果以省、自治区、直辖市为单位来衡量，总体上还是相对平衡的。也能反映出相关政策基于空间公平的原则导向。如果以国家部委对特色小城镇的核心理念要求作为标准来看，中西部以及东北地区入选的特色小城镇中，还有不少存在差距。特别是在地方层面，出现过将一些新规划的产业园区、农业、旅游、教育、工业、拆迁安置等项目冠以特色小城镇的名义来开发，甚至还包括房地产项目和远未达到规划条件的项目。而另一方面，像东部这种较多小城镇能达到特色小城镇选择标准的地区，则采用设置上限的方式，维持相对平衡。

3.特色小城镇与大城市的关系，决定了特色小城镇在大城市群内部或周边具有较高的集中性。特色小城镇是城镇化发展到一定阶段的产物，是以一定条件作为前提的。第一，特色小城镇要求培育特色鲜明的产业形态。特色小城镇要求以战略新兴产业、传统产业改造升级等产业类型为重，而大城市、城市群在资本、技术、人才、服务、市场等产业发展要素方面的优势，决定了特色小城镇必然在接近城市的区域内发展较快。

第二，特色小城镇发展对交通、基础设施和公共服务有较高要求。特色小城镇的建设标准远超一般小城镇，规模相当的特色小城镇投资额往往是一般小城镇的几倍甚至几十倍。特色小城镇在城市基础设施辐射网络中建设，则可依托城市自身作为区域多类型基础设施和功能布置节点的优势发展，极大节省以市场为主体的特色小城镇开发方的开发成本。

第三，特色小城镇对外向型发展和对接外部消费市场有更高要求。特色小城镇因产业选择与以往小城镇的差别，导致外向型经济发展程度更高。相对于一般小城镇来说，特色小城镇能提供更丰富、更高端的产品供给，这与现代城市居民的消费要求和能力更吻合。

第四，特色小城镇发展对创新体制机制的要求。特色小城镇的创建涉及政府服务模式、社会治理参与模式等多方面的改革突破，而城市群和大中小城市自身也是改革的重点区域，因此，对特色小城镇体制机制创新的理解和宽容度较大。

4.东部和中西部地区特色小城镇类型的差异反映区域产业网络环境的巨大差异。特色小城镇的主导产业选择与城镇发展类型息息相关，直接反映了东部和中西部地区产业网络环境的巨大差异。

第一，特色小城镇在中西部地区发展以文化旅游小镇的形态为主，反映了中西部小城镇在转型发展中对自然资源和外部游客市场依赖性较强的特征。中西部地区第一批旅游类型特色小城镇占比超过七成。因此，在国家级第二批特色小城镇认定工作中，住房城乡建设部提出了“以旅游文化产业为主导的特色小城镇推荐比例不超过1/3”的明确要求。

第二，农业类型小镇在中西部地区增长较快，反映了区域乡镇经济的实际特点。

第三，东部出现的工业和新兴产业类型特色小城镇，反映了东部较高的要素和产业基础。东部的工业和新兴产业类型特色小城镇已经涉及互联网、云计算、金融等高端技术和服务。这些一般概念中的“城市产业”选择特色小城镇为发展载体的现象说明，东部地区在资源要素、人口流动、城乡统筹、信息网络、交通互联等多方面已进入较高发展水平。

1.客观看待特色小城镇的空间格局分布，适当调整基于建制镇要求和公平性原则的选择标准。首先，特色小城镇在空间格局以及变化趋势中已经显示出了政策引导的积极意义。实际上，中国人口向规模较大的城市迁移的特征明显，而规模小的城市、城镇发展困难，已成为阻碍城镇体系协调发展的重要问题之一。特色小城镇的提出以及相关政策的出台，有效刺激了各区域小城镇的发展。

其次，适当调整基于建制镇要求和区域公平性原则的选择标准。不少城市群内、大城市周边的特色小城镇属于“非建制镇”，应鼓励这些能在几平方公里土地上集聚特色产业，且能实现生产生活生态空间相融合的创新创业平台申报特色小城镇。在评选国家级特色小城镇时，要尊重区域差异和客观发展规律，对小城镇发展基础较好的地区，则要适当放开名单数量。同时，