第六章 公共政策

第一节 政策过程与理论模型构建
• • • • 一、政策过程及其阶段划分 （一）政策过程的含义、特点和形态 政策过程的特点 第一，政策过程的主轴是公共权力机关对社会资 源的配置和社会价值的分配。 • 第二，政策过程的动力机制在于政策行为之间以 及政策系统与政策环境之间的互动安排。 • 第三，就实际的政策过程来说，环节缺失往往成 为常态。
• （四）垃圾桶模型 • 垃圾筒模型最早由美国管理学教授詹姆斯· 马奇（James March）、科恩（Michael D．Cohen）、奥尔森 （Johan．G．Olsen）等人于1972年提出。 • 垃圾筒模型的特征 • 1.目标模糊（problematic preferences） • 2.手段或方法的不确定（unclear technology） • 3.流动性参与（fluid participation） • 垃圾筒模型的四股力量 • 1.问题（Stream of Problems） • 2.解决的方案的速度（Rate of Flow of Solutions） • 3.决策参与者（Stream from Participants） • 4.决策的机会（Choice Opportunities Stream）
第三阶段：决策后。内含： ①激励政策的执行； ②执行政策 ； ③政策执行后的评估。 （3）德洛尔的这个模型具有很强烈的开放性和包 容性，它指出判定政策是否最佳的有效方法，在 于不同的分析者在整个分析过程中经由坦诚、自 由的讨论而取得协商一致的意见。
2.埃齐奥尼提出的综合模型叫做混合扫描模型 （1）混合模型在概念上希冀截取理性主义模型的政策视野， 以充分考虑政策选择、激发政策创意并深入政策核心问题； 同时，截取渐进主义模型的政策落点，把政策关注力 集中在经过选择的政策方案及其评估上，形成政策焦点， 以有效地解决政策问题 。 （2）混合扫描模型运用两台摄像机：第一种是多角度摄像 机，它能观察全部空间，只是观察不了细节；第二种摄像 机对空间做深入、细微的观察，但不观察已为多角度摄像 机所观察的地区。 混合扫描模型要求决策者将这“两种摄像机”结合起来 使用。
• 1.广博理性模型 理性主义模型假定决策者是“理性人”，而理性人被赋予以 下特征： （1）对社会各种价值偏好及其重要性了如指掌，能在各种 可能的选择中排列出优先次序。 （2）掌握所有可能的政策方案。 （3）洞悉每一政策方案的可能后果，并对每一方案的成 本——效益都有清楚的计算。 （4）能依据各个政策方案的价值、优缺点、重要性排列出 它们的优先次序。 （5）最后选择出最能解决问题且花费最少的政策方案。
（三）规范最佳模型与混合扫描模型
在克服理性主义模型和渐进主义模型的局 限性的过程中，以色列学者德洛尔和美国 学者埃齐奥尼分别提出了综合这两种模型 的新的决策模型。
1.德洛尔提出的综合模型叫做规范最佳模型 （1）这个模型以四项假设为基础，即： ①最佳决策是一个认同理性、增加理性的过程； ②这种过程对于在复杂的问题上，形成最佳决策所 起的作用是至关重要的； ③可通过多种途径和方法，是在增加理性的过程得 以实现； ④现代政府同时面对要求稳定的政策诉求与要求变 革的政策诉求，而在一定时期内则以其中的一种 诉求为主。
• 2.集团理论模型 1.政治学研究中的集团理论，是美国政治学家戴 维· 杜鲁门系统化的；莱瑟姆从集团理论这一视角 去分析政府在政策形成中的作用，形成了政策分 析的集团模型。 2.集团模型假定：现代政治实际上是各个利益集团 为影响公共政策而展开的一系列活动。 政府的作用只在于制定各利益集团竞争的规 则，平衡各种利益集团之间相互冲突的利益。
2.政策过程研究中理论模型的功用
第一，公共政策学研究的对象是具体的，具 有客观实在性，因此这门学科具有突出的实证性； 同时整个研究过程又十分强调从中发现有关因素 之间的因果关系或一定的相关性。 第二，决策程序是根据模型的特征，人为地 编制出的政策制定与执行的步骤顺序。通过它就 可以把决策理论、方法与实践结合起来，形成一 个可实施的决策流程图，即格式化、标准化、工 程化的决策程序，减少决策失误，保证决策的科 学性 。
（二）渐进主义模型
1.渐进主义模型是由美国学者林德布洛姆构建的，他是在批 评理性主义模型的过程中建构新模型的。 渐进主义模型的要旨在于，广泛地参与主体了解彼此 的价值偏好，透过妥协调适、良性互动进而实现政策的动 态均衡。 2.渐进主义模型包含两组命题： （1）公共政策实际上只是过去政府活动的持续，只是根据 过去的经验而对现行的政策做出的局部的、边际性的调适。 （2）决策者把决策看作一个典型的一步接着一步、永远没 有完结的过程。 3.对渐进主义模型的批评归结为一点，就是认为它具有显而 易见的保守性。
• 3.政策过程理论模型的构建 • 关于公共政策模型必备的条件，德洛尔列举了以下几点： 第一，必须明确把握社会发展方向； 第二，必须与宏观政策密切相关，即具备包容各项微观、具 体政策的宏观特性； 第三，必须建立在注重人文特点的行为科学与注重科学程序 和方法的管理科学二者相互交融的基础上； 第四，必须对宗教、意识形态等大量非理性因素持客观态度； 第五，须对时间非常敏感，并且具有历史色彩，即具有历时 观察的功能 。
（2）范最佳模型把政策过程划分为三大阶段和17个小阶段： 第一阶段：决策前。内含：①处理价值问题； ②认 识现实环境； ③认识问题； ④调查、处理与开发资源； ⑤设计、评估与重新设计决策系统； ⑥分配问题、价值 与资源； ⑦确定决策战略。 第二阶段：决策中。内含： ①细分资源； ②建立配 合优先顺序的动作目标； ③建立一套配合优先顺序的其 他重大价值； ④准备一套主要的政策方案 ； ⑤对于各种 不同方案利益与成本进行可靠的预测；⑥在比较预测的成 果后，建立各种不同方案所可能得到的利益需要的成本， 并择定最佳方案； ⑦估定最佳方案的成本与收益。
• 2.有限理性模型 西蒙提出了决策者有限理性（Bounded Rationality）命 题。 他认为决策者在管理决策是不可能达到最佳程度，而 只能是追求一种近似的优化途径，即“寻求满意”的管理 决策和结果。 最佳决策的前提是决策者的行为完全理性化，而满意 决策的前提是决策者的行为有限理性化，后者才是现实的。 经过对理性主义模型进行批评和改进，形成了能够被人们普 遍接受的理性优化模型。 它主要包括两部分内容：一是政策制定的科学程序。 二是努力运用各种现代技术手段、分析方法以及电子计算 机等手段与方法，进行科学决策。
4.政策过程理论模型的类型划分 （1）关于描述性模型与规范性模型的划分 （2）关于理性过程模型与政治性模型的划分
第二节 基于西方经验的政策过程模型
公共政策学是首先在西方历史传统和现实的社会、 政治、经济、文化环境中形成与发展起来的一门 学科，这一点就决定了它的概念、理论、方法和 学科体系都是西方文明之树上结出的果实。 基于西方经验的政策理论模型中，有一部分主要 是在管理学的二级学科决策科学中建构起来的， 注重于反映和解释政策过程的认识论本质；另一 部分则和政治科学有着极密切的联系，注重于反 映和解释政策过程的社会本质。
理性主义模型受到了激烈的批评。批评者认为： 第一，这个模型设定决策者为理性人，这个设定是缺乏经验 支持的。 第二，这个模型假定决策者是公正的、客观的、理智的，而 在实践中决策者的公正、客观和理智却常常是极为有限的。 第三，这个模型过高地估计了逻辑推理和数学模型作为政策 分析工具所起的作用，因为在实践中这两种分析工具面对 社会性、政治性、文化性公共政策问题时却往往束手无策。 第四，这个模型假定决策者全智全能，但是在实践中决策者 拥有的知识、获得的信息都是有限的。
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（二）模型的功用与政策过程模型的构建 1.模型及其认识论意义 模型的含义 （1）简单地讲，模型就是对原型的抽象与模拟（仿真）。 它是认识主体为着一定的认识目的，依据相似性原则而构 造出来的一种理念系统，以代表作为研究对象的真实系统 即实际存在的事物。 （2）模型有实物模型（如地球仪）和理论模型之分。 （3）公共政策分析中运用的模型一般是理论模型。所谓理 论模型或者概念模型，指的是一组概念或命题按照其相互 间的本质联系被组织在一起，从而形成的一个逻辑结构严 整的网络或框架。
• 模型的认识论意义 第一，由于模型与原型具有相似性，因此通过解 释模型而认识原型的某种本质规定性 。 第二，模型是进行科学抽象的重要工具。它能够 使人们从某一特定的视角窥视到万象纷繁的现实 事物的奥秘并发现其运动规律，从而使研究对象 的本质特征得以凸显 。 第三，模型是研究过程中资料搜集和经验观察的 指南，向研究者指出了研究工作的重点和优先顺 序。 • 第四，模型的选择决定对被观察对象进行解释的 路线和方向。
• 二、揭示权力本质的政策过程理论
• 一些学者试图从公共政策与一定的社会因 素，如制度、集团、精英等的联系上，去 构建揭示政策过程的社会本质的理论模型。
（一）多元主义与集团理论模型 1.多元主义政策过程模型 多元主义力量框架的要点 （1）政治权力是高度分化的，分布于不同的行为者、不同 的政策领域、不同的时间点； （2）政治舞台对全体开放，公共决策由分散在社会各领域 的利益集团共同决定，任何集团都有力量去影响决策，但 没有任何一个集团能够支配决策； （3）政府机构只是众多利益集团中的一个成员，包括行政 首长在内，政府是政策过程的直接参与者，但不具有支配 的地位；
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政策过程形态 （1）直线型 （2）循环型 （3）金字塔型 （4）同心圆型
• （二）政策过程的阶段划分以及对阶段论的不同 认识 • （1）三分法 • （2）四分法 • （3）五分法 • （4）六分法 • （5）七分法 • （6）八分法 • （7）九分法
• 二、政策过程研究与政策过程理论模型的构建 • （一）政策过程研究 • 对影响政策过程的各种主要因素之间的因果关系 的发现和检验。 • 研究焦点集中在议题贯彻的阶段，通过探究不同 因素在议题发展上的影响，进而揭示影响政策运 作的各种因素，以及某项政策对特定的社会群体 或全社会所产生的影响。
一、揭示认识论本质的政策过程模型
政策制定者是全智全能，还是在主客 观条件的限制下认识外部世界；对事物的 客观规律的认识是一次完成的，还是一个 渐进的从相对真理到绝对真理的过程； 围绕着这样一条主线展开的，由此形 成了一系列理论分析的框架或者理论模型。
（一）理性主义模型
1.理性决策模型：决策者依据完整而综合的 信息做出理性的决策，即它遵循以最小的 投入获得最大的产出的原则，选择最优方 案，使用最佳、最适当的手段，达到最大 值的政策结果。由这样一组假设构成的一 个分析途径，就被叫做理性决策模型或者 决策的理性主义模型。
理性化是近代资产阶级革命以来对人的观念现代 化提出的一种基本要求。 所谓理性化，从方法论上看，是指为着要达到 一定的目的、为着要解决一定的问题或为着要应 对一定的事物，人们使用冷静的、头脑清醒的、 客观的和准确的计算，利用可能收集到的信息和 统计数字，对目的与手段加以分析，以求得到最 佳、最适当的手段或解决办法，有效率地或者有 效地达成设定的目标。
• （4）虽然权力普遍地分散在社会各领域的个人和集团中 间，但权力并不是平等分配的，不是所有的个人和集团拥 有相同程度的影响力。尽管如此，由于不同的集团对不同 的议题有兴趣，所以权力不会出现固定不变的成功或失败 模式； • （5）社会上存在着各种不同的利益，利益相同的个体组 成不同的集团。但是，由于集团的成员是流动的，所以权 力是零碎而分散的，各个竞争着的集团能够彼此和谐与合 作； • （6）精英是政治舞台上较大集团的代表，他们本身是流 动的和不断变化的，而且相互竞争，所以精英不是权力的 垄断者。
第六章 Baidu Nhomakorabea策过程及其理论模型
公共政策是一个动态的过程。由于政策过程 与政治过程具有同构性，所以各国政治体 制的差异造成各国的公共政策过程各具特 点。 另外，各国的特殊经验、历史文化传统、主 流意识形态也对其公共政策过程产生深刻 的影响。 因此，作为公共政策过程在观念形态上的反 映，就会形成不同的政策过程分析模型。