我国公务员范围的变迁和弊端分析

我国公务员范围的变迁和弊端分析

摘要:《公务员法》所确定的公务员范围引起学界和实务界的诸多争论，本文从外国公务员的范围出发，在总结国外三种公务员范围类型和回顾我国公务员范围四次变更的基础之上，指出了公务员范围扩大后引发的一些弊端。最后提出了确定公务员范围的政治与行政分离原则、法制化原则和本土化与现代化相统一原则。

关键词:公务员范围党政分开法制化本土化与现代化

新中国成立若干年来,我国的人事管理一直沿袭民主革命时期建立的干部制度,并借鉴了苏联的干部管理体制,广泛使用含义非常宽泛的“干部”这一概念,改革开放之后,公务员范围先后经历了数次调整:第一次是1987年,中共十三大提出“要对’国家干部’进行合理分解,改革集中统一管理的现状,建立科学的分类管理体制”。此时公务员的范围是政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员。公务员分为政务和业务两类。政务类公务员即各级政府组成人员,依照宪法和组织法进行管理,实行任期制;业务类公务员按照公务员法进行管理,实行常任制。第二次是1993年颁布的《国家公务员暂行条例》,第三条明确规定了公务员的范围:“本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。”公务员的范围仅限于国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。第三次是2005年新《公务员法》由第十届全国人大常委会第十五次会议审议通过,第二条规定:“本法所称公务员,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”中共中央、国务院印发的《公务员法实施方案》的附件里明确规定了公务员的范围:“下列机关除工勤人员以外的工作人员列入公务员范围:一是中国共产党各级机关;二是各级人民代表大会及其常务委员会机关;三是各级行政机关;四是中国人民政治协商会议各级委员会机关;五是各级审判机关;六是各级检察机关;七是各民主党派和工商联的各级机关。”《公务员法》对公务员的界定与《国家公务员暂行条例》相比,范围明显扩大了。

一、我国公务员范围的发展及现行法律规定

世界各国对公务员范围的界定不尽一致，总体看来存在三种基本类型：一是以英国为代表的小范围型，主要指政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官；二是以美国为代表的中范围型，包括政府系统中的所有公职人员以及公共事业单位的人员和国营企业的管理人员；三是以日本和法国为代表的大范围型，包括政府系统中的所有公职人员、国会工作人员、审判官、检察官以及国有企业事业单位的工作人员。

综上所述，各国公务员范围可能涉及到下列人员：各级国家行政机关范围内的人员，包括政务官、事务官(含工勤人员)；各级国家行政机关范围外的人员，包括法官、检察官、立法机关司法机关的工作人员、军事人员、国家企事业单位人员。其中，各国公务员普遍包括事务官，其他各类人员的取舍则构成各国间的差异。同时，各国公务员法也以事务官为调整的主体。也就是说，各国总体上都把非选举产生和非政治任命的官员以及由国库支付全年薪金的工作人员列入公务员范围。

我国《国家公务员暂行条例》把我国公务员

的范围界定为"各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员"。显然，这一范围不包括党委、人大、政协、法院、检察院及国有企事业单位以及社会团体的工作人员。同时，我国还规定党、人大、政协、法院、检察院以及工青妇等参照公务员制度执行。

这一划分具有如下特征：一是强调工作组织机构的行政性，即只有在各级国家行政机关任职、行使行政权力、履行行政职能者才属于公务员；二是体现了我国政治制度的特点。我国不实行西方国家的两党制、多党制，因而没有政务官事务官的区分问题，所以所有的政府公职人员都属于公务员；三是薪金的支付来源不作为划分的依据；四是把工勤人员排除在公务员范围之外。我认为这种对公务员范围的界定存在某些不合理之处。

首先，我们知道，在我国建立和推行国家公务员制度的目的之一即是在人事管理中实行分类管理，改变过去"干部"概念过于笼统，管理方法单一、缺乏针对性的弊端。分类应该根据其业务特点和性质进行。据此，我国原来的"国家干部"依其性质可以划分为以下几种：共产党组织的工作人员，其根本特点是政治性，应该按照党章进行管理。尽管目前存在党组织过度介入政府职能、党组织工作人员的薪金也由国库支付等现象，但是这部分"干部"毕竟有着其自身的特点；群团组织的工作人员，其特征是社会性，应该按照其组织章程进行管理；事业单位的工作人员，其特征是技术性、服务性。我国目前正在进行事业单位改革，包括人事管理制度方面的改革尝试，如建立职员制、聘任任制、合同制等；国营企业的管理、技术人员，对于这部分人员的管理主要应实行经济责任制；立法机关工作人员(不包括人大代表)、司法机关工作人员和行政机关工作人员，他们是国家公共权力的代表和行使者。根据目前的规定，只有行政机关中的除工勤人员以外的工作人员是国家公务员，这就说明其他各种"干部"有不同于行政机关工作人员的本质特征，应分别建立不同的人事管理制度。但是在现实中，"参照执行"使分类失去意义。目前我国正在进行企业、事业单位、群团组织人事管理制度的改革探索，而国家权力机关、司法机关的人事改革却"悄无声息"，那么他们，尤其是其中的司法行政人员能否纳入"公务员"？他们与行政工作人员是否具有本质的差异？如果有，为什么"参照执行"？将来是否有可能针对其特点分别建立不同的人事管理制度？如果没有，为什么不纳入公务员范围？实际上他们都是国家公共权力的代表，而且在现实中他们的薪金支付同样来源于国家财政，在编制、行政级别、考核奖惩、工资福利等各环节的管理都是统一的。有的学者认为基于我国"党政不分"的现状，党组织的工作人员也应该纳入公务员范围，我认为不太妥当。"党政不分"尽管一时难以改变，但是把党组织工作人员纳入公务员范围，无疑会加重"党政不分"；并且，党组织工作人员尽管履行了部分政府职能，但是他们的主要任务仍是党务工作，政治色彩浓厚，这与行政组织工作人员不同。

其次，公务员范围不包括系统内的"工勤人员"是否恰当？目前，之所以把工勤人员排除在外，可能是考虑到目前这批人员量大、素质较差。但是（1）怎样确定"工勤人员"？以"职位的性质"作为依据还是传统身份制"干部--工人"的残余？将来怎样确定？（2）对"工勤人员"如何管理，以保证其素质及工作效率？这些问题都是在实际工作中必然面对的问题，但是《条例》及相关的法规、规章没有给出明确的规定。

基于以上考虑，笔者认为，《国家公务员暂行条例》的公务员范围并不完善，不仅把权力机关、审判机关和检察机关的行政人员纳入公务员范围，并且还应当包括各系统中的工勤人员。"参照管理"作为权宜之计，不能长期实施，必须尽快予以分解。该并入的要及时并轨，统一管理；该从参照管理系列中分离出来的，要及时分离，单独管理。因此应该加快事业单位人事制度改革，加快社会团体"社会化"的进程，增强其用人的独立性、自主性。

根据1993年颁布的《国家公务员暂行条例》，公务员的范围限于国家行政机关除工勤人员以外的工作人员。党的机关、人大机关、政协机关以及工、青、妇等群团组织参照暂行条例管理。《公务员法》总结《暂行条例》