北京城市交通问题症结分析及其对策

北京城市交通问题症结分析及其对策北京市城市规划设计研究院 朱嘉广 李 伟引言过去十多年，北京市在城市交通建设和治理方面付出了种种努力，城市交通建设取得了惊人的成绩，交通总体供给水平和机动化水平得到明显提高。

但是，与人们日益增长的对于首都北京的期望值相比，与人们的收入、住房、穿衣等方面所发生的巨大变化相比，与举办2008年奥运会的要求相比，与国际化大都市的要求相比，北京的交通还存在相当大的问题和差距。

交通问题是一个复杂的城市问题，特别是在特大城市。

造成交通问题的原因是多方面的，只有找出这些问题的根源所在，有的放矢，才能真正解决北京城市交通问题。

一、交通表象问题北京市的交通问题主要集中在市区，主要表现在以下几个方面：◆ 道路交通拥挤，出行效率下降市区道路交通堵塞路段增多、堵塞区域扩大、车速下降，“路上车挤车、车上人挤人”状况没有改变，交通出行时间增长，出行效率下降；支路系统不健全，交通量过于集中在干线道路而引起主要节点出现堵塞；道路网应变能力差，遇事故极易引起大范围交通瘫痪。

◆ 公共交通服务水平不高公共交通总体水平不高，主要表现为换乘不便、公共交通运力不均、车内拥挤、舒适度差、运营速度低等。

换乘问题突出，地面公交之间、地面公交与轨道交通之间、城市交通与对外交通之间换乘距离过长，换乘不便。

公共交通主要换乘点的平均换乘距离达到255米，其中30%竟超过500米。

◆ 停车问题突出基本停车位存在较大缺口，停车秩序混乱，占路停车现象严重，特别是占用步道现象极其普遍。

◆ 交通公害问题日益严重虽然近年来随着能源结构的调整，大气环境质量有所改善，但是北京仍然是中国环境质量最差的城市之一。

机动车对环图1-1市区道路拥挤不堪图1-2 小汽车占步道现象普遍境的污染正逐渐成为北京市区的主要污染源，并且呈日益严重的趋势。

机动车尾气对整个大气污染的贡献率在逐年上升，有些指标占到50%以上，特别是对人体健康危害较大的可吸入颗粒物PM10和PM2.5主要是由机动车尾气所致。

◆ 交通安全感下降交通安全，特别是道路交通安全问题突出，道路交通事故率高居不下，驾车、乘公交车、骑自行车、行人过街的交通安全感均有下降。

◆ 步行、自行车、公共交通环境未得到明显改善从十多年来的城市交通发展中得到实惠最多的人群，是小汽车利用者（包括出租车），这部分人群的出行只占市区居民出行总量的约20%；而另外80%的人群的出行是采用步行、自行车和公共交通方式，他们的交通条件并没有得到明显的改善，有些反而下降，其中交通弱者的出行条件更为恶化。

以往的道路规划和建设中，路权过多地给予了机动车交通，行人和自行车交通的空间受到挤压，安全感日益下降。

市区部分道路扩建工程，被拓宽的往往只是机动车道，而步道和自行车道往往成为被压缩对象；公交车站的设置考虑不周，不以人为本。

在道路改建和交通组织管理中，出现了取消非机动车道、禁止非机动车通行的现象。

随着交通量的增长，机非混行道路交通秩序日益混乱，由于未设隔离设施，造成大量机动车侵占非机动车道，非机动车受到来自机动车的威胁日益增大。

步行交通问题更为严重，表现为步道被任意占用、压缩和切断，无障碍化设施及盲道不规范、不成系统。

行人过街需长距离绕行，行人过街设施缺乏对交通弱者的考虑，使得行人交通受限，安全得不到保障，交通弱者出行困难。

◆ 交通秩序混乱行人和自行车无视交通信号，群体违章现象严重。

机动车与非机动车串道行驶；公共交通乘车基本上没有秩序，不分先来后到，老幼病残孕乘车安全没有保障。

二、交通问题的症结以上所列只是交通问题的主要表面现象，而这些表面现象的后面都隐藏着许多深层原因，有些表面现象之间以及原因之间就存在因果关系。

因此，城市交通问题决不是个单纯的问题，图1-3 步道被压缩图1-4 机动车与自行车串道行驶它牵扯到方方面面而且关系错综复杂。

在此，将城市交通问题的根源或者症结，归纳为以下六个方面进行分析。

1. 单中心城市结构导致交通量在中心区过度聚集北京城市中心区人口、经济、建筑高度密集并逐次向外递减，是典型的单中心向心式土地利用形态。

这种单中心城市结构必然导致中心区的城市功能高度集中。

中心区包含了行政、办公、文化、商业、商务、教育、居住等几乎所有的职能，在世界所有的首都城市中，北京城市中心区所集聚的功能几乎是最全的，但同时北京中心城区的空间资源非常有限，两者之间的冲突导致中心区高密度、高强度开发。

这种单一中心的城市空间结构和城市功能在中心区的过度集中，导致交通流在中心区高度聚集，向心型交通所具有的不均衡性加重，并超过同期中心区道路交通可以承受的能力。

这是造成中心区道路交通大面积拥堵、交通公害日益严重的主要原因之一。

2. 交通需求的增长超出规划预想过去十多年，北京市人口逐年增加，国民经济迅猛增长。

随着人口和经济的增长，交通的需求也出现迅猛增长，而且大大超出了总体规划的预想。

面对这种形式，城市交通部门在扩大交通供给方面进行了种种努力，但也仅仅处与偿还过去遗留的“欠帐”状态。

交通供给虽然有了显著的增长，但仍远不能满足交通需求 写字楼 科研院所 外省市驻京办 文体卫设施 大专院校国家及市党政机中心区功能过度集聚示意图 图2-1 北京城市中心区功能过度聚集示意图 （资料来源：中规院）图2-2 旧城区、近郊区交通强度示意图（2000年综合交通调查） 注：旧城区（东西崇武） 近郊区（朝海丰石）的增长。

市区居民交通出行总量从1990年的53.64亿人次，上升到2000年的69.28亿人次，增加了29％，并超过了总体规划预期值（2000年63亿人次，2010年68亿人次）；全市民用机动车保有量由1990年的27.1万辆增加到2000年103.6万辆，增加了近3倍（282％），大大超出了总体规划预期值（2000年70万辆）。

相反在道路交通供给方面发展十分有限，对比1990年，2000年市区道路面积只增长31％，轨道交通线路总长只增加了14公里，公共电汽车线路虽然增加了一倍多，但其年客运量却只增加了18％。

3. 可持续发展的交通发展战略未得到全面落实坚持城市交通的可持续发展原则，就需要坚持城市交通的高效快捷性、节能环保性、公平性和安全性四大原则。

应该鼓励发展效率高、能耗低、环境负荷小的交通方式；同时，限制效率低、能耗高、环境负荷大的交通方式。

即大力发展公共交通，实行公共交通优先，为自行车交通和步行交通创造良好条件，保障交通弱势群体交通权利，限制小汽车交通的恶性膨胀，并始终将交通安全因素放到交通建设的首位。

然而，在交通需求迅猛增长、道路供给又十分有限的形势面前，没有全面采取以大力发展公共交通为核心的可持续发展的交通发展战略和模式，可持续发展的理念没有系统地渗透到城市交通发展的各项政策和策略之中。

城市交通没有向着高效快捷、节能环保、公平、安全的方向发展，依然没有走上可持续发展的轨道。

（1）公共交通长期得不到重视相对于道路设施的投资，公共交通的投资明显偏少。

公共交通设施投资占城市交通投资的比重，“八五”期间为29%，“九五”期间只有18%。

由于长期缺乏资金的支持，公交场站建设和枢纽建设严重滞后，而轨道交通的发展更是长期裹足不前。

（2）交通结构呈不断恶化趋势2000年市区公共交通承担出行量（不含步行）的比例仅为26.5%，不仅大大低于规划预期值（45%），而且低于1986年的32%。

与此同时，小汽车承担的客运比例却由1986年的5%上升到2000年的23%，出租汽车由1986年的不足1%上升到2000年的8.8%。

我们一直期待着自行车交通向公共交通方式转移，但从下图看，自行车交通并没有向公共交通方式转移，而转向了小汽车和出租车方式。

图2-3 各种交通方式的承担比例（1986、2000年居民出行调查）上述数据告诉我们一个非常清楚的事实，即交通可持续发展政策所鼓励的交通方式的比例在下降，而所不鼓励的交通方式的比例却大幅上升，城市客运交通并没有向着高效快捷、节能、环保的方向，而是向着低效率、能耗大、不环保的方向发展。

运输效率高的公共交通得不到应有的发展，而有限的道路空间被运输效率低的小汽车、出租车交通大量占据，是导致道路交通服务水平下降、道路交通公害加剧的最根本原因。

（3）自行车交通政策不明确尽管实施不力，但大力发展公共交通，实行公共交通优先政策，在社会上已经达成共识。

然而，对于自行车交通的发展及其政策却存在着争议。

过去十多年，自行车交通在城市交通中的地位并没有明确，因而缺乏有关自行车交通政策和完整的自行车交通规划，导致其在城市交通建设中未得到充分重视，在一定程度上受到排挤。

一部分人将自行车看作是落后的交通工具，不符和现代化要求，并有损城市景观和城市形象，认为应该有计划地淘汰自行车。

这既不符合北京市市情，又与交通的可持续发展政策以及世界潮流背道而驰。

自行车利用者中多数属于中低收入阶层，为他们创造良好的交通条件，有助于体现交通的社会公正性。

总之，过去十多年，我们的主要精力和投资一直放在以增加干道容量、提高机动车通行能力为主的交通应急工作，而没有同时做出足够的努力来发展公共交通、改善自行车交通和步行交通环境。

实际上，每疏导一处拥堵路段，机动车交通量就会有所增加；每建一个立交，机动车交通量就成倍增长，而步行交通和自行车交通条件就会下降，特别是公共交通的换乘条件严重恶化。

如此这般日积月累造成了今天客运交通结构出现严重失衡的局面。

4. 主观认识不足一些主观认识问题，是导致交通问题难以解决的原因，如：（1）对扩充道路的效果和副作用认识不足误认为不断地扩充道路能满足交通需求。

十多年来，为应对机动车交通的大幅增长，北京市将交通建设的重心一直放在扩大市区道路容量上，交通投资的大部分投向道路特别是干道的建设和改造。

在道路建设中，往往只注重提高机动车道的通行能力，忽视公共交通线路和车站的统筹安排及合理布置，忽视自行车交通和步行交通建设。

其结果是大大刺激了机动车交通需求的迅速增长，道路交通拥挤状况不但没有缓和，反而变得更严重。

出现了“小汽车交通增长——交通环境恶化——修建道路——小汽车交通量进一步增长——交通环境进一步恶化——再修路”的恶性循环。

这种恶性循环所带来的不仅仅是规模不断升级的道路拥堵，还使机动车所产生的大气、噪声等污染日益严重。

与北京市出现的情况一样，国外大城市也都曾经出现过同样的“恶性循环”，走过类似的弯路。

无情的现实迫使美国在80年代、日本在90年代接受了“扩充道路无法解决交通拥挤”的现实。

现在，交通需求管理（TDM）已经成为发达国家城市交通专家思考的主流之一。

新加坡更是早在70年代就实行了严格的交通需求管理措施，而成为交通需求管理的先驱。

与发达国家城市相比，北京的道路基础设施无疑是落后的，因此扩充道路设施，逐步完善道路网结构是应该的也是必须的。