缩小地区经济差异的财政政策建议

内容提要:我国各地区之间的经济差异很大，而且呈不断扩大的趋势。区域经济的协调发展，从财政方面讲，就是要提高中央政府的宏观调控能力，通过财政对落后地区的“搏动”；提高落后地区的经济发展能力。

[关键词]区域经济；地区经济差异；财政政策

一、地区经济差异的现状描述

地区①经济差异是指一定时期内各地区间人均意义上的经济发展水平非均等化的现象。我国从20世纪60年代开始工业化进程以来，地区政策几经变化，从强调均衡发展，到60、70年代搞工厂内迁和“三线”建设，再到改革开放以来实施地区不平衡发展战略，从总体上讲，地区经济差异呈扩大之势。

（一）地区经济差异衡量指标的选择

尽管有人认为gdp的增长并不一定能带来社会财富的增长，对gdp的追求会因注重短期目标而牺牲长期利益，而且追求总量的增长往往会忽视结构的平衡，但一个地区发展水平的高低，最终体现在综合产出水平或产出效率——人均国内生产总值当中（张慕萍、程建国，2000）。多年来的研究表明，用人均gdp对我国各地区经济发展水平进行排序，与同年份用多个指标进行综合评价排定的顺序基本一致（周志文，2002）。此外，要缩小地区经济差异，落后地区必须要有一定量的gdp增长。因此，本文仍主要采用人均gdp？作为衡量地区经济差异的主要指标。

（二）地区经济差异的衡量

1.人均gdp.我们主要用2002年各省、自治区、直辖市的人均gdp来衡量地区之间的差异水平。2002年，除西藏之外的30个省市区，东部11省市人均gdp为14080元，而中西部地区20省市区人均gdp仅6268元，前者是后者的

2.25倍。其中，人均gdp最高的是上海，为33284.92元，最低的是贵州，人均gdp仅3075.32元，上海是贵州的10.7倍。②除此之外，我们还可以用标准差和变异系数来衡量地区的经济发展差距。

2.标准差及变异系数。地区之间的经济差距及其变化可以用人均gdp计算的标准差和加权变异系数来反映（见表1）。

从反映地区间发展水平绝对差距的标准差来看，20世纪90年代以来，各地区的经济差距很大，并且逐渐扩大。从反映地区问发展水平相对差距的加权变异系数来看，除个别年份有波动外，也是一直呈扩大趋势。无论是人们的主观感受还是实际的数据分析结果都表明，我国的地区差距在扩大。

地区经济发展水平差距导致了社会发展水平的不平衡，地区发展差距与不平衡矛盾的加深，不仅影响经济整体效率的提高，而且还会引发社会动荡。

因此，地区经济协调发展是十分必要的。

二、政府财政安排影响区域经济差异的机制

财政对区域经济差异的调节，主要是通过对区域经济发展影响因素的作用来进行的。因此，简要分析区域经济发展的影响因素和财政制度对这些因素的作用是十分必要的。

（一）区域经济增长的影响因素

一般来说，影响经济增长的因素有投资、劳动和技术进步。

1.投资。投资对经济增长有着重要的影响。有关研究表明，改革开放以来，投资对我国经济增长的贡献度达50％以上。我国过去25年的增长主要是靠投资增加、技术进步和制度变革促成的，投资增加是其中最主要的因素。资本形成占gdp的比重在1980年接近30％，2002年突破40％，2003年达43％（许小年，2004.），因而投资增加仍然是我国经济增长的主要因素。

2.人力资本的贡献。经济增长实际上是产业结构不断优化和升级的过程。从某种意义上讲，一个国家、一个地区的产业结构能否步入高级化良性发展轨道，关键在于它是否拥有足

够有技术创新能力的人力资源和运用新技术的人力资源，也即是否具有足够的科学家、工程师等高级人才资源。世界银行专家的研究表明，增加教育投资，从而使劳动力受教育的平均时间增加一年，gdp就会增长9％。舒尔茨在《人力资本投资》一书中强调：“改进穷人福利的关键因素不是空间、能源和耕地，而是提高人口质量，提高知识水平。”我国近年来的“孔雀东南飞”现象就与东西部地区发展的差距有着必然的联系。

3.技术进步。对技术进步，索罗的定义是“生产函数任意一种形式移动的简称”，“经济的加速或减速、劳动力教育质量的改进、各种各样移动生产函数的因素都可以归人技术进步之中”。肯德里把技术进步归结为“要素生产率的增长”。这里的技术进步包括技术的发明和应用、管理水平的提高、劳动生产率的提高。丹尼森用知识进步来代替技术进步因素，主要包括技术进步、管理、技术知识的扩散和技术发明应用时间的缩短等。由于技术进步的定义和计量方法不同，人们对技术进步所起作用大小的测算值也不相同，但技术进步在经济增长中的重要作用已经被人们普遍认识。

另外，制度变革对经济增长也有很大的影响，这里不做讨论（除财政制度外）。

（二）财政安排影响区域经济差异的机制

政府可以通过不同区域间财政收支的变化，或制定不同的鼓励、限制政策，影响各区域的投资、人员流动以及技术进步，从而对区域经济差异的发展趋势进行调节。

1.对投资的影响。财政可以通过两条途径对区域投资产生影响：一是直接对某区域进行投资或是对特定区域的产品进行政府采购，从而促进该区域的经济增长，或是通过对基础设施投资、改善投资环境来带动私人投资；二是运用财政手段如税收优惠等影响资本收益率，从而实现物质资本的区际流动，如对借入资金成本的扣除、对利润再投资免税或退税以及加速折旧等。另外，区域性的税收减免也会增加减免区域的投资。

2.对劳动力流动的影响。一般认为，在劳动力可以自由流动的情况下，对劳动力流动影响的主要因素是收入的高低和公共服务的好坏。例如，对某些区域的个人所得实行减免，在税前收入相同的情况下，在该区域从业的个人会获得较高的收益率。

在我国区域收入差距较大的情况下，税收对劳动力流动的影响不是很大。在收入相同的情况下，公共服务的提供对劳动力的流动会有很大的影响。在人员可以自由流动的情况下，不同地区存在的不同财政支出方案会产生服务供应上的跨辖区的竞争（tiebout，1956），出现tiebout所说的“用脚投票”。

公共服务供应水平较高，可以成为居民收入水平较低的负熵流。因此，各财政辖区公共服务供应的差异很大程度上决定了该地区的吸引力。

3.对技术进步的影响。技术的引进、技术的开发与应用都需要大量的投入，尤其是基础性研究，其外溢性较大，只能由国家进行投资。技术的开发与研究的风险也很大，财政的大力支持有助于技术进步。为此，我国有了技术开发费用的加计扣除、技术转让所得税收和减免等规定。

（三）财政分权与区域经济差异

财政体制本身对区域经济差异也有一定的影响，财政分权固化了地区财政的不平衡。地区间财政不平衡既是区域经济差异的一种表现，也是区域经济差距扩大的一个原因，分税制下的收入再分配有利于富裕地区。我国1994年实行的分税制，税收返还在转移支付中占主导地位，但它们是以税收来源地为基础，因而有利于发达地区。从2001年各地人均财政收入看，最高的是上海，最低的是西藏，上海是西藏的14.53倍。从财政支出来看，差别虽没有收入那样大，但上海（最高）仍然是河南（最低）的8.24倍。④这一方面说明不同地区提供公共服务的能力差别很大，财政竞争能力不同；另一方面也说明通过财政转移支付可以减少地区间财力的不平衡。