浅析公务员休息权利的保障与救济

浅析公务员休息权利的保障与救济

作者：刘苗

来源：《法制与社会》2020年第20期

关键词公务员休息权法律保障权利救济

作者简介：刘苗，首都师范大学政法学院。

中图分类号：D630 ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ;文献标识码：

A ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ; ;DOI：10.19387/ki.1009-0592.2020.07.137

作为人民公仆，基层公务员应该有更多的奉献意识，承担更多的社会责任，但是牺牲他们的休息时间去加班提供公共服务，不仅会侵犯公务员的合法权益，损害其身心健康，而且并不能保证工作成效。法定的休息权只有得到实际落实，才能彰显法律权威、提高公务员工作效率。

进入新时代以来，中国社会正处于发展的关键时期，国家在不断取得重要突破和重要成果的过程中，各种社会矛盾也随之凸显，国家面临着许多新情况、新问题、新任务。在这样的时代背景下，基层公务员承担着越来越繁重的工作，但现今社会中一个常见的问题却是公务员休息权利得不到保障。这有着多方面的原因：

（一）政府管理的弊端所在

首先，地方政府边界意识薄弱，经常“陷入权力干预权利的泥淖” 。政府机关或者公职部门通过发布有关的文件取消公务员双休或者公休的时间，是侵犯基层公务员的休息权的主要表现。政府机关或者其他公职部门制定的关于公务员工作和休息的具体规定，其颁布实施必须遵守相关法律中关于劳动者和公务员享有休息权的规定，不能侵犯公务员的休息权利。其次，“运动式”治理是我国国家治理的一个显著特征。这种治理方式，一方面有利于迅速调配集中资源、高效解决问题，在很短的时间内达到保障人民群众生命财产安全的目的，但另一方面，这种治理方式只是易在短期内发挥作用，难以达到长效治理的要求，同样的问题便会反复出现，这就无疑增加了公职人员的工作量，公务员的休息权自然会被动地受到侵害。再次，因为国家机关部门一定程度上存在分工不合理、职责不统一等情况，使得部分公务员的工作交叉循环、相互矛盾，不仅延长了工作时间、降低了工作效率，而且也被动地侵犯了公务员休息的权利。

（二）社会治理的客观要求

我国地大物博、人口众多的现实情况必然反映出社会治理中的诸多问题，“在没有形成制度化、法制化的前提下，社会管理需要公务员有比以往更多的精力和时间来处理各种影响社会

和谐稳定的问题” 。首先，应急管理是政府社会管理和公共服务能力的重要体现，社会管理中的突发性事件要求基层公务员延时作为。但是，基层社会治理常出现的一种情况是“本职工作”与“临时应急”的工作范围并不明确，其决定权限很大程度上取决于用人单位，即立法授权用人单位决定何时需要延長工作时间，并且没有对此进行限制，这样公务员的休息权又会被加重侵犯。其次，基层公共部门“办理业务的社会公众过多” ，这在客观上造成了国家公共管理人员加时提供社会管理和公共服务的必要性。所以就会出现一个社会矛盾——即使按照规定的时间和法定的程序且公务员自身没有懈怠行为也会导致工作无法按时完成，但又必须为社会公众提供满意的服务，这也会造成对公务员休息权的侵犯。

（三）传统思想的不良影响

公职部门依旧在某些方面存在着不良的传统思想。首先，在多数机关部门，带薪休假尚未形成风气，大部分普通公务员包括领导干部都没有休假，如果作为下属的公务员要求休假，往往心中不安，甚至会被认为工作不积极。其次，社会中作息不分的传统根深蒂固，工作时间与休息时间界限模糊。忘我的工作精神历来是中国社会所提倡的美德之一，但是这并不意味着要无限延长工作时间，公职人员低效延长工作时间只会造成资源浪费，损害休息权的事情必然会时常发生。

休息权是公务员一项法定的权利，任何人不得侵犯。为了更好地维护公务员的休息权，提高行政权力运行机制的制度化、法治化水平，彰显以人为本的理念，本文从以下方面提出对策。

（一）完善法律依据

没有法律明确保障的权利是没有意义的权利，保障基层公务员休息权首先要完善相关法律，不断提高立法层次和立法质量。首先，完善《中华人民共和国公务员法》。《公务员法》应当将公务员的休息制度纳入规定范围，使公务员的休息权有据可循、有法可依。但因为各地方政府的实际情况不同、各行政部门业务强度不同，工作时间和工作任务量大小不同，所以法条又不宜规定过细，以免僵化，在公务员正常履职过程中造成阻碍。所以完善《公务员法》应做到既能与《宪法》中对休息权的原则性规定相呼应，又能为下位法制定详细规定提供必要的法律依据和支撑。其次，健全单项法规和配套的实施细则。各级地方政府情况各异，公务员系统本身庞大而复杂，涉及到的部门更是数不胜数，业务千差万别，因此详细的规定必须在具体的地域、具体的部门中进行制定。对于基层公务员休息权的维护，地方性行政法规或者行政规章根据基层的实际工作要求，对《公务员法》中的休息权做出细化规定，这样就具备一定的灵活性和可实施性，不至于对公务员正常工作的开展造成消极影响，从而改变过去人事管理中法律法规不健全的状况，调动基层公务员的工作积极性。

（二）改善救济方式

公务员身份的双重性决定了我国公务员权利的救济主要是行政内部救济，缺少司法救济。所以国家应该出台细则规定，“建立一个高度独立的受理申诉控告的机关” ，以完善公务员的申诉控告等行政救济渠道的保障机制和监督机制，纠正机关形式主义和官僚主义之风，如美国的功绩制保护委员会、日本的人事院等。建立独立受理公务员申诉控告的国家机关，这一过程必定是艰难漫长的，但随着我国国家治理体系和治理能力现代化的水平不断提高，国家机构改革的法治化、现代化程度逐步上升，以独立国家机关保障公务员的合法权益，畅通行政内部救济渠道这一具有实操性、科学性的设想也一定可以得到实施。

合理引入工会制度也有利于保障公务员的休息权利。根据1992年4月全国人大审议通过的《中华人民共和国工会法》第三条规定“中国境内的企业、事业单位、机关中以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者，不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度，都有依法参加和组织工会的权利。任何组织和个人不得阻挠和限制”。所以，在国家公职部门中公务员成立或者参加工会有一定的法律依据，相较于司法救济等其他救济方式需进行一定的法律修改和重大的人事制度调整来将公务员的权利救济纳入其受案范围，工会救济方式实施起来更为方便、温和。基层公务员系统的工会可以在平常的工作和生活中与公务员保持密切关系，发挥意见表达和意见综合的作用，代表和维护公务员的合法权益，为公务员休息权利的救济提供渠道。当公务员的休息权利受到侵犯时，工会通过与侵权人进行平等的对话协商，有效减少公务员和其所在工作机关以及与其他工作人员、领导人员之间的摩擦，使公务人员的合法权益得到保障。

（三）坚持依法行政

在倡导依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的新时代背景下，需要各级领导干部和公务员队伍革新观念，提高权力制度化、法治化运行水平，普遍树立法的权威和现代行政法治理念，培养崇尚法治、依法行政的法治素养。首先，法律中明确规定了公务员的休息权，公务员就可以依法行使这项职权。公务员休假本就是建设法治政府的题中应有之义，所以领导更要坚持依法行政、依法作为，下属公务员树立积极落实休息权的榜样。其次，整个社会要转变风气，积极倡导树立科学正确的工作观念，而不是盲目延长工作时间。基层公务员面对庞杂的事务，为提供公共服务而让渡个人权利是可以理解的，但是依法办事、合理分工和严格遵守行政执法程序创造的效率在很大程度上可以兼顾公共服务与个人休息;劳逸结合、作息分离的观念也有利于提高行政效率，保证公务员的身体健康。所以，“一个地方的领导干部，除了个别紧急情况外，都应该让下属正常休息，享受国家法定的节假日，这不但是维护干部的休息权，而且是对干部‘政治生产力’的保护” 。因而，社会舆论要注重依法行政、科学分工的精神，追求劳逸结合的工作理念，培养积极正确的职业观、时间观。

注释：

邓为.“周六上班”提醒决策别越界[N].新华每日电讯，2012-04-13（003）.