中国地方政府创新的理论与实践——谢庆奎

中国地方政府创新的理论与实践——谢庆奎

今天晚上我的讲座主要是三个方面的内容，首先是按照时间顺序介绍一下当代中国地方政府的形成与发展，然后和大家一起探讨中国地方政府创新的理论问题和实践问题。其中，政府创新理论问题，主要从理念创新、体制创新、机制创新、人员创新以及操作创新这五个层面来分析，政府创新的实践主要介绍四个方面内容，分别是直接选举、行政服务、政治与行政透明及其他内容。

一、中国地方政府概况

1、地方政府发展历程

当代中国的地方政府成立于1949年建国之前，也就是中国共产党还在领导革命战争的时候就已经成立。抗日战争时期和国内战争时期有的地方政府的规模已经很大，具有代表性的为陕甘宁边区政府，它既是共产党领导的政府，也是得到国民党统治的国民政府承认的一个地方政府。革命时期的政府是根据革命的形势，根据敌我双方的力量而建立的。中国共产党是打下一块地方就巩固一块地方，并且发动群众，全面建设根据地，作为基地支援全国战争，这与过去“狗熊掰棒子”式的农民起义（譬如说李自成）是完全不一样的。其中，较为典型的是东北人民政府和华北人民政府。

1949年建国之后，逐步在全国建立各级地方政府，最初名称叫做地方政府委员会——省政府委员会、县政府委员会，在中央叫做中央政府委员会。地方在建国初期分为六个层级：大区人民政府、省市人民政府、地区和市人民政府、县政府、区政府、乡镇政府，这种状况保持了三年。1952年把大区人民政府改变为中央的派出机关，全国分为六个大区，地方人民政府的最高形式为省政府。

1954年召开第一届全国人民代表大会，规范了国家机构的建制。中央政府由两级变为一级：两级是指中央政府委员会及其下设的政务院，一级是指现今的国务院。地方政府也逐步走向规范化，多为三级（省县乡）到四级（省市县乡），其中又以三级居多，但辽宁、江苏的部分地区则为“省市县乡”四级模式。财政权、人事权，是鉴定能否成为一级政府的关键因素。当时的派出机构之所以与现今不同，不能称其为地方政府，也正是因为它没有财政权和人事权。

文化大革命期间，地方政府更名为革命委员会。在所有的地区都成立了革命委员会，实际上所有的地区都变成了实体的政府，因此采用的是四级政府模式。

文化革命之后，特别是1982年宪法颁布实行之后，恢复乡镇建制，又回到“三级为主，四级为辅”的体制。地区还是地区，虽然权力比过去大的多，但依旧是省政府的派出机构。

改革开放以后，各地纷纷撤地建市，建立市政府，实行“市管县”体制，

时间跨度为十几年。现今全国是“四级为主，三级为辅”——省市县乡，省（地区）县乡，其中地区已具备比较完整的人事权和财政权，90年代末少数的地区从实际意义上看是一级政府。

2、中国地方政府近况

改革开放以来，地方政府自主决策的权力逐步增长，其中包括经济管理的权力，部分的行政管理权力和人事管理权力，但政治权力没有下放。由于改革开放是以经济建设为中心，所以中央下放经济管理权力、企业管理权力、部分的行政管理权力和人事管理权力。比如，中央对于干部，由下管两级变为下管一级，省一级的人事管理权力增大；而共产党的省委，对于地方各级政府特别是省级政府，权力也是逐步增长的，同时还有部分市县。

长期以来，地方政府自主决策的内容一部分来自中央，一部分来源于地方自身。而现在来自于当地的内容越来越多，也就是说其自主决策的能力逐步增大。如此，地方政府的权力和地位就发生显著的变化，与过去作为一个单纯的上级执行机关是完全不一样的。权力下放到地方，会带来相应的负面作用。譬如说在地方实行封锁，中央和省级政府的号令贯彻执行不通顺，即产生“地方保护”、“诸侯割据”等状况。这种地方性保护在形成初期是自我发展的需要，是在市场体制尚未形成时产生的特殊现象，但在市场体制形成后则应当摈弃。

就政府的规模而言，中国的中央政府实际上是很小的。中国的中央政府

真正在编的人员约2万左右，且其中大量的是返聘人员。与世界很多国家（美国、俄罗斯、日本、欧洲一些国家）相比，我国中央政府的绝对数量是较小的，例如美国的一个农业部就拥有两万人。中国政府的“大”主要体现在地方政府。多数地方政府有四个层级，现在有34个省、地区、直辖市，700－800个地级市，3000左右的县市，40000左右的乡镇。如果平均每个乡镇按100个公务人员计算，其总数是相当庞大的。

地级市区，是五套甚至六套班子（党委、人大、政府、政协、武装力量和人民团体等）。现今部分社团的工作人员也是公务员，比如说宋庆龄基金会，划在公务员序列里。所以中国的政府，中央不大，地方却层级多，地盘大，如此多的市、县、乡造成地方政府机构庞大臃肿，不堪重负，需要进行一场改革，把四级模式转变为三级甚至两级，即实行省县体制。

3、地方政府发展前景

对于“市管县”模式的评价，初期看是有一定的带动作用的，在县很不发达的情况下，一些较大的城市起了很大的带动和辐射作用。但是，随着改革开放的进行，却出现了市与县争夺资源的矛盾。市管县，造成省一级地方政府下放的权力、资源、钱财物等被地级市截流。地级市利用这些资源来建设中等的或者较大的城市，便导致其与下属的县市矛盾不断深化。解决的方式应当为撤销地级市。目前浙江、广州正在试点，推行省县模式。

理想状态下，一个省下设50至60个县是比较适当的。而诸如山东省，原拥有120多个县市，11－12个市区，则完全可以划分为两个省区，类似的还有河南、四川（已经分出了重庆）；内蒙古自治区东西狭长，4千多公里，交通不便，也可以考虑把区域划小；安徽省是以徽州和安庆来命名的，南北经济发展相差很大，语言文化各异，也可考虑划分为两个省区。

层级上最先进行的是撤销地级市，其次是把省划小。对于乡镇，起初将其作为县级政府的派出机构，然后逐步过渡到自治。可以使地级市和县并列，但公务员的级别上可以考虑有一定的区别，特别是一些较大的市，可以享受厅级或者副厅级的待遇，但是在省级会议上同县的地位平等。关键是把省划小，划到55个省左右，一个省所管辖的县也就是50－60个。

此外，需要注意的是特区政府，特别需要考虑到台湾的回归。中国的体制在台湾回归后可能还会有变化。对于“一国两制”，陈水扁持反对态度，马英九的态度也并不十分明晰。然而，台湾的回归是必然的，这会对中国的整个行政体制造成影响。比如，有可能实行联邦制，但是主权仍然在中央。

总之，要改变地方政府这种肥大的状况，首先要对层级进行改变；其次是要缩小省的范围；然后逐步实行乡镇自治；最终的目的就是实现省县体制。即便将来实行联邦制，也同样能够实现省县体制。