文献综述

关于乡镇政府职能的文献综述

摘要

乡政府是我国最基层的地方人民政府，是我国行政链条中的基层行政机关。其角色与职能定位是否准确至关重要。经过几年的探索，乡镇政府在职能转变取得了一定程度的进展，收到了一定的成效，然而随着改革的深入也出现了一些新问题、新情况，本文将对这一基层政府的职能转变问题进行一个文献综述，阐明这一问题的研究现状以及本人的少许看法。

关键字

乡镇政府职能转型

一、乡镇政府概括及职能介绍

乡镇：乡和镇。泛指较小的市镇。乡镇是我国最基层的行政机构，一头连着城市，一头连着农村，在农村乃至整个国家经济社会发展中发挥着基础性作用。几千年来，我国乡镇设置不断演变。建国以来特别是改革开放以后，适应经济社会发展和我国行政机构改革的需要，乡镇机构进行多次重大改革。新一轮改革明确了乡镇政府的功能定位，提出乡镇政府要履行四个方面的职能，即促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐。

二、乡镇政府职能转变问题的研究

（一）现行乡政府职能存在的问题

我国香港学者李昌平在《乡镇体制改革：官本位体制向民本位体制转变》一文中认为，现行乡镇体制的根源问题是乡村社会的官方权利过剩。现行乡镇体制的形成有其历史原因，它继承了人民公社的汲取型体制，20世纪90年代以来的乡镇体制由汲取型体制异化为官本位体制，而造成这样发展的根本原因是乡村社会的官方权力过剩，民间权力衰落。他提出要放活农民、放活乡村组织和放活乡镇政府，且最终实现乡镇自治的治理目标。

华中师范大学徐勇教授认为，乡镇体制存在的主要问题是乡级机构日益膨胀，未能发挥相应功能；面对上级的任务型管理，乡级管理负担日重，乡级体制脱离社会；不断扩张的行政与相形见绌的财政的矛盾日益尖锐，农民不堪重

负。南开大学程同顺认为，乡镇政府“对上服务、向下要钱”的职能错位现象是有其深层原因的。

总的来说，主要是行政化控制、压力型行政体制、财政危机和动力机制不健全等四个方面，导致乡镇政府对上负责有余而对下负责不足，不能有效向农村提供必需的公共服务，导致农村公共产品供应不足。

（二）关于乡镇政府的的改革方向

主要有三种主张：一是加强乡镇政府职能，使之成为一级完备的基层政府组织；二是主张虚化乡镇政府，将其变为县政府的派出机构，实行“县政乡派”；是主张撤销乡镇政府，实行类似村民自治的“乡镇自治”。主张废除乡镇政府的学者认为：乡镇政权中存在“加之于农民头上的经济负担非常严重”等问题，取消乡镇政府完全符合市场经济“官退民进”、“小政府大社会”的要求；反对撤销乡镇建制的学者则认为，我国的乡镇政府的作用不可替代，如贺雪峰教授指出，“中国是一个后发外生型现代化国家”，“在有着众多人口，而且无论是经济还是社会文化乃至政治上日渐边缘化的广大农村，出现各种特殊问题的可能性都会有，其变数太大，这些问题处理不好不仅会影响到农村的发展和稳定，而且还将会严重影响整个中国的现代化进程”。

（三）关于乡镇政府改革的方法

金太军教授在《推进乡镇机构改革的对策研究》一文中主张更新观念，形成改革的精神动力；以职能转变为中枢，理顺政企关系；撤乡并镇；精简人员；减政放权，理顺条块关系，多管齐下，拓展人员分流途径，依法定编，将机构改革纳入法制化轨道，推进乡镇村民自治建设并深化乡镇机构改革。吴理财在《官民合作体制：“乡政自治”——乡镇政府改革的思路探讨》一文中提出了一种新的主张，即“乡政自治”,就是将乡镇政府改革为“官民合作”组织。曾军在《村委会准政权化设想初探》一文中主张村委会准政权化，赋予村委会一定行政强制权，使村委会具有一定政权性和地位。李凡等人主张乡镇长直选，实行乡镇自治式民主改革。郑法在《农村改革与公共权力的划分》中主张撤消乡镇政权，将国家的基层政权单位收缩到县一级，并在村民自治的基础上，实行乡镇自治。温铁军教授认为50多年的实践证明，小农经济的乡镇社区很难支撑一个高成本的乡镇政权。县级以下不应该设完全政府，要逐步取消乡镇完全政府，实现乡村自治。

学者贺雪峰认为乡镇作为一级建制在相当长的时间里不能取消，但对乡镇一级出现的问题他又提出在农业型乡镇变乡政府为乡公所，在工业型乡镇和中心镇则保留镇政府。

三、总结

从以上综述中大体上可以分为四种改革方案类型：一是主张将它建设成为一级完备或完全的农村基层政府组织甚至将其向村级组织延伸；二是主张虚化乡镇政府，将其改为县级政府的派出机构，实行“县政、乡派”；三是官民合作的“乡政自治”模式；四是主张撤消乡镇政府，实行乡镇自治。

经过这些年的研究和探索，我国在对转变乡镇政府职能的必要性、重要性和迫切性的论证等方面取得了比较可观的成果，但对转变的思路和方向还没有达成比较一致的认识，甚至是截然相反的观点。有关研究还存在着不足：一是简单地强调转变职能的重要性、必要性，但对新时期乡镇政府的职能究竟如何定位没有作系统分析，特别是对如何转、转什么研究不深；二是相对缺少理论层面的深入分析，缺少对制约职能转变的深层次原因的剖析，特别是影响职能转变背后的一些体制机制问题的深入研究。在乡镇政府的改革中，我们必须做到：1、坚持思想认识先到位；2、坚持以促进农村发展为前提；3、坚持上下联动；4、坚持因地制宜，务求实效。

参考文献

[1]徐勇：乡村治理与中国政治[M].北京：中国社会科学出版社.

[2]金太军：推进乡镇机构改革的对策研究[J].中国行政管理，2004,（12）.[3]沈延生.自治抑或行政：中国乡治的回顾与展望[J].中国农村研究，2003,（6）.

[4]贺雪峰,董磊明.乡镇一级何去何从[EB/OL].中国农村研究网.

[5]李昌平：乡镇体制改革：官本位体制向民本位体制转变[M]北京：中国社会科学出版社。