PPP项目投融资管理与风险防范

PPP项目投融资管理与风险防范

PPP项目融资环节涉及的内容较为广泛，会受到各种因素影响，项目参与方需要及时采取有效的风险防范控制措施,提高PPP项目融资风险管理质量和效率。本文对PPP项目实施过程中可能发生的主要投融资风险进行分类分析，并提出政府和社会资本参与防范应对风险的措施。

PPP项目具有参与主体多、投资规模大、合作期限长、交易结构复杂、合同体系庞大等特点，因此，如何进行投融资管理，采取适当的措施，对可能发生的风险进行有效的防范非常重要。本文对PPP项目实施过程中可能发生的投融资风险进行分析，提出相应的防范措施，以期能够促进PPP项目投融资不断的完善。

一、投融资风险分析

（一）资本金不到位风险

目前，在PPP项目实施过程中，一般都要求实行资本金制度。一方面，项目资本金制度从1996年《国务院关于固定资产投资试行资本金制度的通知》（国发[1996]35号）首次规定以来，后续只是对第四条的具体行业和项目的资本金比例做了几次调整，但没有对其他部分内容规定具体实施细则，尤其对第一条公益性投资项目不实行资本金制度没有进一步规定。一方面，政府一般都要求社会资本提供一定的资本金，保证PPP项目顺利进行。另一方面，根据2009年中国银行业监督管理委员会发布的《固定资产贷款管理暂行办法》中第九条的规定：“贷款人受理的固定资产贷款申请应具备符合国家有关投资项目资本金制度的规定的条件”。银行在审批PPP项目贷款时也要求从严适用项目资本金制度。因此，资本金能否及时到位，是解决项目资金的首要问题。

1.社会资本拿不出足够的资金

现行PPP项目操作中资本金比例不低于20%，并且PPP项目投资规模较大，这就要求社会资本具有一定的资金实力，但是，在政府采购社会资本过程中，由于对资格设置不够合理，或者社会资本在中标后，企业内部出现了严重问题，造成了资金链断裂，无法及时拿出足够的资金，不能满足项目资本金的要求。

2.资本金来源不合规

资本金本身应该是自有资金，不应该以债务性资金充当资本金，无论是项目公司、社会资本还是政府出资代表的债务性资金都不可以充当资本金。有些社会资本自身资金实力不足，与其他金融机构一起组成联合体投标PPP项目，表面上满足了资本金出资额要求，实际上，社会资本和金融机构单独签订了刚性兑付的保本协议，并约定期限退出；或者直接以借款的名义补充资本金，无论项目公司在金融机构贷款偿还之前还是其后偿还给股东，对于项目公司而言，均是“负债”，这就出现了以名股实债、股东借款、借贷资金等债务性资金违规出资或出资不实的问题，这种资金来源违背了资本金是由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务，投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益的本质，资本金来源是不合规的。

（二）融资不到位风险

PPP项目融资，指在PPP项目设计、建设、运营、维护、移交等各环节中安排融资方案实现对PPP项目的资金支持。融资主要包括股权融资和债权融资，通常说的融资主要是债权融资，从资金来源讲，包括银行、保险、信托等金融机构及私募基金等其他非金融机构的融资，由于PPP项目周期较长，收益率不高，在实际应用中，债权融资主要是通过银行贷款来完成。下面主要介绍一下银行贷款融资不到位可能出现的风险因素。

1.项目公司原因融资不到位

现行的PPP项目中，一般以项目公司作为融资主体，社会资本提供必要的支持。由于项目公司进行融资时，是刚刚注册成立的新公司，还没有形成一定的资产，如果以项目公司作为融资主体，由于银行体系对PPP模式不熟悉，沿用常规的放贷要求，追求抵押、担保等传统模式。但是，大部分PPP项目资产不属于项目公司，无法以土地及未来形成的资产进行抵押，这就造成对于项目公司而言，只能考虑应收账款来进行贷款，也就是通常说的现金流。项目公司的资金来源主要包括政府付费和使用者付费。在项目财务测算中，我们可以看到，项目的资金来源能够完全覆盖银行的本金和利息，表面上看，通过项目的应收账款就可以解决银行的贷款问题了。实际操作中，应收账款是财务测算中的数据，是否稳定、持久，缺少必要的支撑，完全依靠应收账款进行银行贷款存在一定的难度，下面从政府付费和使用者付费这两种收入的来源分析其原因。

(1)银行对政府付费的认可

PPP项目的政府付费，需要一定的条件才能实现。首先，项目纳入了政府和社会资本合作综合信息平台项目库；其次，项目实施方案通过了政府审核；最后，财政部门结合中长期财政规划统筹考虑，把该付费纳入同级政府预算，经本级政府同意并报本级人民代表大会审议通过后才能安排支出责任。除此之外，银行还要考虑当地政府的信用情况，财政压力能否满足PPP项目的实际支付，同时，还要查看政府对项目公司绩效考核的难易度，通常是进行了最严格的风险评估后，综合评定项目公司能够从政府获得的实际财政支付。因此，银行对政府付费责任的认可度非常重要，尤其对全部或者大部分依靠政府付费的PPP项目。

(2)银行对使用者付费的认可

对于使用者付费或者可行性缺口补助的PPP项目，银行需要评估使用者付费来确认项目公司的营业收入。由于使用者付费收入是依据对市场的分析，同行业发展以及当地的配套设施等综合预测出来的，而且，对项目缺乏足够的认知度，因此，银行很难认可这些应收账款，除非，项目公司签订了销售合同，或者能够签订银行、客户以及项目公司三方合同。对于刚刚成立的项目公司而言，签订这些被银行认可的销售合同难度可想而知。

因此，在PPP项目的融资过程中，完全依靠项目公司的实力获得银行贷款很难实现。

2.社会资本原因融资不到位

通常情况，实施机构在社会资本采购文件中要求社会资本必须具备一定的融资能力，给项目公司融资提供必要的支撑，确保资金到位，满足项目建设需求。根据财政部PPP中心2018年第1期季报(总第10期)数据：“截至3月末，843个落地示范项目中包括442个独家社会资本项目和401个联合体项目。签约社会资本共1449家，包括民营567家、港澳台38家、外商16家、国有790家，另外，还有类型不易辨别的其他38家。”可以看出，国企和民企分别占了签约社会资本数量的54%和39%，下面从社会资本占比最大的国企（包括央企）和民企进行分析，找出社会资本融资不到位的原因。

一般来说，国企具有资金雄厚、技术先进、规模较大、信用度高等优势，从银行获得贷款还是相对容易的。但是，很多国企不愿意为项目公司做担保，更倾向于由项目公司自身完成融资，一方面是考虑国企自身审核的问题，出于对项目公司盈利能力、偿债能力、现金流量和资产负债状况等的不确定性，不想增加财