公共政策缺陷性的经济学分析

公共政策缺陷性的经济学分析

摘要：公共政策是由政治家制定的并由行政人员执行的法律和法规。公共政策既

可以从政治学的角度来分析其不足，也可以从经济学的角度分析。用西方经济学中的博弈论的相互作用观点，经济学最基本的原理——供给定理和需求定理，以及成本收益来分析政府公共政策制定和执行的不足，给我们提供了一个新的认知角度。基于以上三种分析，可以改进政策制定者和执行者的工作。作为一个在现实社会中较为常见的现象，公共政策失灵有其相对独立研究的必要性。公共政策失灵的研究，不仅可以避免价值偏好的影响，而且还能促进公共政策分析的深入和拓展。文章最后谈到了用博弈论，供给需求原理，成本收益分析来改进工作方法。要立足中国国情，借鉴国内外相关理论，弥补政策失灵的负面影响。

关键词：公共政策博弈论经济

公共政策的缺陷在多数关于公共政策的教材中都有论述，但大多是以政策失败或政策终结的缺陷出现的。政策缺陷不仅要从政治学的角度来立论，也要用经济学的分析方法加以解释，这样可以更好的从经济上制约不良现象。更从定量的角度来分析一项政策的得失，而不是仅仅定性的来认为。本文旨在从经济学的角度分析公共政策的缺陷，用经济措施来加以解决。

1公共政策的特征及其固有缺陷

所谓政策缺陷是由于特定的政策制定与政策执行而导致特定的政策失灵。包括两种情形：其一，不能满足政策制定与政策执行的要求；其二，政策质量低下。公共政策的主要特征，在一定程度上决定了公共政策的“先天不足”，决策方案在实施过程中遇到抵触.主要表现在:

公共与政策是交织的，公共政策的制定是政党和政府的政治行为。公共政策集中体现了统治阶级的利益需要，是源于政治动机的组织产物，因此它带有鲜明的政治倾向性，即阶级性。阶级性旨在巩固统治阶级的地位。因此统治阶级不同，其采取的具体政策也不同，在维护统治阶级利益的前提下，很容易侵犯被统治阶级的利益，而被统治阶级又是社会的大多数。

政策制定必然涉及价值判断。例如，在选择政策方案的过程中，决策者需要回答“应当怎样做”“怎样做才有意义”等问题。政策制定者在政策制定过程中，不论其是否自觉意识到，其行为都是受价值观影响的，政策也会强化或弱化人们的价值观。即价值双向选择性。政策制定者的价值观要受到主观和客观方面的影响，因此政策的质量也忽低忽高。

公共政策有层次要求。高层次的政策指导低层次的政策，概括性强，可操作性弱。低层次政策是高层次政策的具体化，可操作性强。即层次性。在中央放权,宏观指导地方政策的同时，地方也会因人员素质，本地情况的不同对中央精神有不同的理解，容易产生“上

有政策，下有对策”，造成中央最后对地方的监控力减弱的现象。

政策过程分为政策制定阶段和后政策制定阶段（执行和反馈调节阶段）。政策过程的两个阶段如果衔接不通畅，政策运行的时间顺序会不协调。

公共政策要保持一定的稳定，随意变动会降低公众对政策的信任程度，影响政策的执行。但公共政策也应随着环境的变化而有所调整，保持相对稳定也是必要的。即稳定性。目前各国的领导都有固定任期，期满后政策很容易被下届领导推翻，重要领导人的更迭往往会引起政策的大起大落。例如，某市投巨资开发西区，新盖了多处建筑，但任期期满后，新上任的市长经研究决定开发东区，致使西区荒凉无人，东区地价飞涨。

政策缺陷使得政策不能完全按决策方案设计的执行下去，决策执行结果不同程度的偏离了预定目标，使政策不能发挥其应有的作用和政策投入的浪费，往往会给社会造成巨大的破坏，危害公众的利益，损害政府在公众中的威信。

以上是关于公共政策缺陷的传统观点，我将从经济学原理的角度来分析公共政策的不足。

2公共政策的经济学分析

2.1 政策缺陷的博弈论分析

该理论是诺伊曼和摩根斯顿于上个世纪30年代和40年代建立和发展起来的。博弈也就是玩家(player)的选择，描述每位玩家有哪些选择机会，玩家们的策略组合如何决定结果，即每位玩家的得失或损益(payoff)。这些都应该是博弈规则明确规定的。所以，一种博弈本质上是一组规则，这些规则规定每位玩家在各种情况下的选择机会及结果。博弈论是研究人们在各种战略情况下如何行事的。你有政策别人就有对策，要想使自己的政策有效，必须充分考虑别人可能采取的各种对策，以使你的政策符合纳什均衡(纳什均衡也就是在对方的战略为既定时，自己作出的最优战略)的需求，这样才能达到预期的效果. 公共政策的理论模型中有一种是博弈论模型。政策是在多次博弈之后逐步形成的，使人们在相互交往时可以较为确定的知道别人行为方式的社会契约；必须是符合纳什均衡的。如果一项政策不构成纳什均衡，它就不可能自动实施，因为至少有一个局中人会违背这项政策，这就是纳什均衡的哲学思想。资源有限，收入有限，公共政策是政策主体与政策客体竞争下所做的抉择。以美国和前苏联的零和博弈为例（见表1），如果两国的政策都是扩军备战，不断军事升级，则两个国家都有使用核武器的可能，两国都处于危险之中；如果美国裁军，减少军事经费开支，前苏联扩军备战，则美国处于危险情形，前苏联则以军事相威胁，本国安全；如果前苏联裁军，美国发展军备，则美国可以以军事相威胁，美国安全而前苏联国家危险；当两国都裁军，两国都会安全。但现实情况是，两个都怕本国不安全，于是都扩军，浪费了税收收入，减缓了两国经济发展的速度。这也就是博弈论的经典思想，即即使交易对双方都有利时，双方也经常不选择最优战略，而陷入“囚徒困境”之中。

表1

美国

军备裁军

苏联军备

裁军

资料来源：曼昆.经济学原理.北京：机械工业出版社.2005年4月.298

2005年诺贝尔经济学奖获得者之一托马斯·谢林的著作《冲突的战略》就将博弈论运用的淋漓尽致。他认为，几乎所有的多人决策问题都属于共同利益与利益冲突的混合，

二者之间的相互作用通过非合作博弈论来分析。讨价还价总是包含某种利益冲突，冲突双

方是寻求达成一个对于双方来说对自己有利的协议。因此，像投票者与政治家们把货币政

策留给与他们偏好不同的决策者们去掌管可能会更好。由于厂商和工会在设定价格和工资

时会将预期的货币政策纳入他们的考虑之中，一个独立的中央银行家可能优于一个经过选

举产生的政治家，即使政治家在每一时点都会根据当前的公众利益办事。对于个人来说是

最好的策略，可能对群体来说是最坏的结局。不信守协议的欺骗行为导致的短期收益可能

会大大超过短期成本。使很多协议能得以履行的东西只能是出于对未来续签协议的机会考

虑，这种协议的价值高于通过在当前情形下进行欺骗所取得的货币收益。如果不能建立和

保持相互信任，这样的协议也得不到。因此，如果协议双方都能够从长远考虑，通过在一

段时间内以减少对每一时点的机会主义行为的激励方式扩展其相互交往，人们可以将相互

间的关系结构化。

他认为将一个大的合作行为分解为若干个小的合作行为就能有效地维持协议。让当事人在小合作中逐渐增加自己的收益，其背叛协议的成本也随之增加，使协议难以维持。当

公共物品由私人供给时，由各个组织轮流供给要比他们一次性的供给更有效。随着公共物

品逐渐增加，各个组织都享受到了其带来的好处，拒绝提供公共物品的潜在损失也随之增

加。这就解释了为什么有些事情必须循序渐进，逐步增加各方的背叛成本才能成功。

他的从冲突到合作理论也对我们建设和谐社会有重要的指导意义。社会过程中个体之间，个体与群体之间，群体与群体之间的冲突往往始于认知意义上的冲突。如果解决了人

们在实践中的认知问题，社会经济中将出现大量的合作，和谐的秩序。考虑到我国城乡差

距，贫富差距，局部上的利益冲突等基本社会现实，在构建和谐社会的政策导向上，要让

人们形成有合作取向的认知理论。

博弈论，纳什均衡可用于分析政府和市场的关系，公共政策干预的必要性。市场失灵与政府失灵是概括凯恩斯经济理论之后关于政府与市场关系的两种几乎是相反的价值取

向。当市场机制在实现资源配置方面存在很多局限性或缺陷性时，不能达到帕雷托最优，

不能实现社会经济目标时，市场失灵就成为主张实行政府干预的强有力的理由。市场失灵

的主要问题在于：个人的价值观与社会公理有矛盾；经济中存在寡头，垄断竞争等现象，

损害了社会效率，市场不能自发的促进公平，也不会自发的导致效率；市场不是完全竞争

的，帕雷托最优难以实现；信息不对称的存在（指买卖双方关于产品质量知道得不一样多。

通常，卖者要比买者知道得多。当信息不对称比较严重时，市场将会失灵），使得总有一

方在信息占有上占优势；现实经济中，有限的资源并没有得到合理的配置；由于正外部性

和负外部性的存在，市场不能有效的配置资源；市场本身不能提供公共物品。在发展中国

家，由于存在较多的市场缺陷，问题可能更严重。因此，这就要求政府的有效干预。政府

干预经济促进公平，促进效率。

然而，政府在制定和执行各种公共政策时也会有偏差。影响政策缺陷的因素在于：市场可能失灵，政府也不是万能的。沃尔夫认为，市场机制的失灵仅为干预市场提供了一种

必要条件。“并非在任何时候自由放任的不足都是能够由政府的政策干预来弥补的，因为

在特别的情况中，后者的不可避免的弊端可能比私人企业的缺点显得更加糟糕。”[1]例如，

现代发展政策的一个主要特征是有效的使用劳动力，即用更少的工人生产更多的物品，于

是各种加工机器被发明创造出来，机械自动化得到了高速发展，但是，这一进程减少了工

厂工人的数量，造成了失业率上升，反过来又要求政府加大失业政策制定和执行的力度，

减少失业率，维持社会的稳定。政府的政治报酬结构是在不断上升的，[2]即政府在开发政