官商交结的体制漏洞及治理之道

官商交结的体制漏洞及治理之道

模糊的官商关系极易偏私化

2015-03-09 16:59

来源：人民论坛

2015年03上

作者：储建国

核心提示：地方官员的治理行为常常徘徊在“可能出问题”的边缘，胆子大的会往出问题的方向多走一两步，而这一两步对于商人来说则含金量十足。前者可以定义为官商合作，后者则可以定义为官商勾结。当前“官商合作”中哪些属于不合规的勾结成份，“官商勾结”中哪些属于合规“合作”成份，在当前政经关系的治理理念和制度中，还没有得到有效说明。那种模糊的官商关系在现实中极容易偏私化地运作，结果把官商关系的正规化部分也拉到偏私的方向，从而加剧了这个领域的腐败程度。

在当前反腐败运动中，“官商勾结”已成为正式用语。然而，要对它下个准确的定义，还不太容易。一方面，要把它与法定的行贿受贿关系区别开来，它是一种在法律上比行贿受贿更模糊的关系；其次，要把它与正常的政商合作关系区别开来，后者是为了实现某种治理目标，并且受到法律的保护。不过，官商勾结又总是发生在似乎正常的政商合作之

中，而行贿受贿又通常是开发和维持这种关系所必不可少的手段。因此，只能勉强地下个定义：所谓官商勾结，就是官员与商人之间，在资源分配、商业经营等活动中，以法律之外或法律不及的手段形成的利益交换关系，使得既有或潜在的公共利益受损，或者不正当地流向私人或特殊群体。

这里需要强调两点：一是官商勾结的手段，有的是违反现有法律的，有的只是钻了现有法律的漏洞，只能说是法律不及；二是官商勾结多是化公为私的行为，这里的“公”部分是既有的公共利益如土地等，部分是潜在的公共利益如未来的市场等，化公为私的过程要具有“不正当”的性质，包括法定和非法定的不正当。

官商勾结的前提：官员的治理目标和商人的营利目标相互需要。官商勾结现象的存在有两个相互联系又相互独立的前提：一是商人的营利目标需要通过官员的治理行为来实现，二是官员的治理目标需要通过商人的营利行为来实现。

关于第一个前提，商人更容易体认到。尽管在商人的贱买贵卖活动中，似乎看不出官员治理行为的必经环节，但是商人买卖的东西，需要通过治理来定权；商人买卖的场所，需要通过治理来保护；商人买卖的资格，也需要通过治理来授予。因此，买卖天下的中国商人，很早就认识到治理天下的官员对于自己的重要性。被称为“商圣”的吕不韦不仅认识到官员在买卖活动中的价值，把在异国作人质的子楚视为

“奇货可居”，而且把治理天下视为一件大买卖，把官员治

理天下的行为变成商人经营天下的行为。这是官商勾结过程中商人一方的极致理想。

关于第二个前提，中国的治理者也很早认识到其中的道理。《周书》有言：“农不出则乏其食，工不出则乏其事，商不出则三宝绝，虞不出则财匮少。”司马迁在《货殖列传》

中引用这句话说明了商业活动对于治理的两层意义。其一是为了理想治理目标，那就是“仁义之道”。这不仅是因为“富者，人之情性，所不学而俱欲者也”，更是因为“仓廪实而

知礼节，衣食足而知荣辱”。司马迁释之为“礼生於有而废

於无”。其二是为了现实治理目标，那就是获取和稳固政权。司马迁讲述越王勾践运用计然之策的故事，说明治理者懂得商业原则对于富国强兵的重要性。勾践从计然那里知晓了“贵极反贱，贱极反贵”的价格原理，修之十年，遂成霸业。

古代治理者虽然抑制商业发展，但对官商勾结多持容忍态度。后世的治理者多明白商业活动对于治理的第二层意义，而淡忘了第一层意义。然而，即便就第二层意义而言，治理者也应该鼓励商业发展，为何中国古代治理者多有抑商行为呢？一是因为商业财富的政治能量可敌千军万马，民富如吕不韦者可以购买（窃取）国家，对于治理者是个巨大威胁。二是因为商业活动的流动性，给缺乏调控能力的古代治理者带来财政汲取、农业生产、人口管理、思想教化等方面的困

难。

在中国历代统治者抑商又不废商的政策刺激下，商人为获取和保护财富，提升社会地位，更倾向于采取结交官员的行为。而在长期“低薪养官”的政策刺激下，官员为了养家兴族，光耀门庭，需要采取其它方法积聚财富，商人也就反过来成为他们的依靠。因此，在国家所需要的粮食、衣物、日用品、军用品、建筑设施等生产、流通或建造过程中，总是不乏商人、官员上下其手，相互谋利之“勾结”现象的存在。

在王朝治理体系的正式理念和制度中，官商勾结是被否定的，有时候惩罚措施非常严厉，朱元璋式的反腐败也取得了一定的成果，尤其是在乱世用重典的时期。但受王朝财政汲取能力的限制，王朝平常只好采取薄薪制度，这个制度无法有效激励官员为王朝治理服务，于是皇帝对官员从商人那里获取不当之利多采取“睁一只眼闭一只眼”的态度，甚至用一些容易进行官商勾结的职位（即“肥缺”）来奖赏有功之臣。这也是一种不成文的制度，是容忍、甚至鼓励官商勾结的非正式制度。

晚清洋务运动既有合规的官商合作，又有不合规的官商勾结。如果说过去在限制性条件下容纳商业活动是古代政治体系的一种维持性功能，那么到了晚清，受西方商业文明的冲击，在更大程度上容纳商业活动则是近代政治体系的一种

发展性功能。这种发展性功能刺激了官员与商人在更广泛的范围内合作。洋务运动在“自强”、“求富”的口号下，发展了一些军事和民用工业。这一方面是为了巩固王朝政治体系的需要，另一方面则是希望借助政府力量，发展出在性质上跟过去不一样的经济生活。于是，在政府的鼓励和培育下，一批从事新式商业活动的商人如胡雪岩、盛宣怀等应运而生。由于他们所从事的工商业很多是政府直接督办的，所以他们在某种程度上比过去的商人更加依赖政府，需要跟管事的头头建立更加密切的关系，也就是要把“大腿”抱得更紧。左宗堂之于胡雪岩，李鸿章之于盛宣怀，就是你荣我荣，你辱我辱的关系。

他们之间，既有合规的官商合作成份，又有不合规的官商勾结成份。以他们为代表的商人通过与政府的合作，在比较短的时间内，为中国创办了近代军事工业以及交通、银行、邮政、矿产、钢铁、纺织等基础和主干产业。没有官商合作，就无法在西方列强面前建立起一定规模的民族工业。而中国近代民族工业没有达到更高的水平，一个重要原因就是正式的官商合作力度还不够。然而，这不能掩盖假公济私的官商勾结成份。胡雪岩早年用五百两银子帮助王有龄捐了一个有实权的官位，后者便运用权力让胡雪岩在海运局做事，协助筹办解运漕粮。胡雪岩竟然可以在海运局借支二十万银两，开办阜康银号。看来，古今官商勾结的手法，一脉相承。