法定机构：中国红十字会的改革方向4.9概述

法定机构：中国红十字会的改革方向﹡

中国社会学会社会政策研究专业委员会课题组杨团执笔

摘要：中国红十字会不是一般的社会组织，是公法人性质的法定机构和社会团体。红会综合改革要以走向非国家、非政府序列的法定机构和公法人社团为终极目标，改参公行政管理体制为国家、国际组织和社会三重赋权下的法定机构体制，进行以基层志愿者为本、以公开透明为基础和前提的的治理变革，用(以)社会权力制衡公共权力的方式重建红会公信力。

关键词：中国红十字会综合改革法定机构公法人社团

2012年，中国红十字会成为国务院正式批准的第一个社会组织综合改革试点。①也在这一年，党中央召开了18大，中国进入社会体制改革的历史新阶段。

红十字会是一个特殊的社会组织。纵观全球，只有红十字会是国际上同时拥有三重赋权即国家、国际红十字运动和本国公民社会赋权的唯一组织。这类组织的综合改革与一般社会组织的方向不同，因此路径、政策与策略也不同。

一、红会改革的方向——法定机构、公法人社团

红十字会不属于一般的社会组织，不是私法人性质②的社会团体，而是公法人性质的法定机

﹡本文为“中国红十字会综合改革的基本思路”和“中国红十字会综合改革试点方案”两份报告的统合摘编。这两份报告系中国社会学会社会政策研究专业委员会于2012年承担的《中国红十字会进入国家综合改革试点的过程研究》课题的主报告，均为中国社会学会社会政策研究专业委员会理事长杨团研究员执笔，并由杨团摘编。

①2011年12月30日，中国社会学会社会政策研究专业委员会承担的《中国红十字会改革与发展战略研究》的课题结题报告会在中国红十字会举行，国家发改委综合改革体制司等国家部委的负责人参加了该次会议并建议将红会列入国家关于社会组织综合配套改革试点。2012年2月，国家发改委向国务院常务会议报送的综合配套改革试点获得批准，发改委建议中国红十字会作为第一个中国社会组织改革的国家试点。

②私法人:指依据私法(如民法、公司法等)所成立的法人。按照公、私法律体系的划分，社团法、基金会法、都

构和社会团体。

法定机构是依据公法中的专门法律设立，在国家和政府序列之外的独立的公法人实体。它兼具国家使命和市场精神，其主要特点一是法定性：每个法定机构都有一部专门的法律规定机构的设立、变更和撤销、职责、经费来源、主要负责人产生办法和任免、管理架构、监督机制、与相关政府部门关系边界等内容。还要规定议会或受托的政府机构对其的监督方式。二是独立性。法定机构的人员不纳入政府公务员体系，机构享有法定事权，独立承担法律责任，不受相关政府部门的干涉和制约。三是灵活性。法定机构的经费来源多样化，除了政府之外，也可依法通过社会筹募和市场收费等方式筹集。人员招募、薪酬决定等事项采用市场机制。

公法人性质的社会团体简称公法人社团，与一般私法人社团的相同点，是同为由众多成员的共同意志而形成的组织体，不同点是必须依据专门法所规定的法定任务行事，其存续不受成员变动的影响。由于行使公权力，所以必须受到国家的监督。

我国目前的法人制度见于《民法通则》的规定：企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人共四种法人类型，但是这些规定仅仅来源于我国单位体制中的单位类型，并非基于国际社会普遍应用的公私法的区分理论。公私法混淆的法律体系缺陷甚多①。导致我国法人制度难以避免的局限就是公法人缺位。根据公私法相区分的理论，机关、事业单位和某些特殊的社会团体法人均应定位为公法人或公法类的社团组织。

引入公、私法划分的国际通行的法律体制，是我国政府行政体制改革和社会治理的现实需

属于私法范畴，我国在民政部门登记注册的三类社会法人（社团法人、基金会法人、民办非企业单位法人）都属于私法法人。

①根据公法人理论，某些事业单位和特殊社团应定位为非政府序列的公法人。而民法典中的私法人应分营利法人和非营利法人两类，前者包括公司和非公司企业法人，后者包括由私人组成的社会团体法人和捐助法人。

①根据公法人理论，应该将机关、事业单位和几类社会团体法人定位为公法人或公法组织。而未来民法典中的私法人则应分为营利法人和非营利法人两大类型，前者包括公司和非公司企业法人，后者则包括由私人组成的社会团体法人和捐助法人。

要。如果我们能区分公法和私法，并借鉴公法人理论和制度遴选和改造我国各类参公单位，就

为改革和完善这类机构的外部组织形式与内部民主参与机制奠定了理论基础，也为大量由参公单位实施的特定的公共服务及建立公平效率相统一的规制体系找到根据。

说红十字会是法定机构，是由于迄今为止全球设立的187个国家红十字会中，绝大多数国家红会都依据该国的红十字会法设立。参照国际惯例，1993年我国设立并颁发实施了中国红十字会法，所以，依据国际惯例，中国红十字会可以定性为法定机构。

说红十字会是公法人社团，是依照国际社会普遍应用的公私法的区分理论①，红十字会法属于公法系列，依此法设立的红十字会系公法人社团。那么，中国红十字会也是公法人社团。

法定机构与公法人社团有共性——均属公法人系列中非国家、非政府序列的组织体；更有个性——法定机构大都不是成员组织体，所以大都不会同时兼有公法人社团的性质；而公法人社团大都无需以特定立法设立，所以也不会同时兼有法定机构的性质。

同时兼有法定机构与公法人社团两种特性的社会组织为数不多。在中国除了红十字会外，同类型的组织还有工会，村委会和居委会。在国际上，日韩的农业协同组合和台湾的农会也是兼有两种法律属性的公法组织。

鉴于迄今为止我国的宪法体系并没有按照公法和私法进行划分，我们可以根据红十字会法将红十字会定性为法定机构，却无法将红十字会定性为公法人社团。不过，按照国务院25号文件精神：“积极推进红十字会体制机制创新，建立与社会主义市场经济体制和国际人道主义原则相适应的体制机制”，以及党的18大提出的“要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，要强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责”的意见，对红十字会这个特殊团体的综合改革，应该确立明确的终极目标——建成一个符合社会主义市场原则、依

①在大陆法系国家，在公私法区分的基础上，依据成立的法律依据，将法人分为公法人与私法人。即依据公法而设立的法人为公法人；依据私法设立的法人为私法人。