政府创新的类型与特征_基于_中国_省略_政府创新奖_获奖项目的多案例研究_吴建南

面，并对每个方面的分布与特征进行了考察[9]。何
术创新的范畴[22]。组织管理学者很早就认识到创新
增科将政府创新分为政治改革类、行政改革类、公 不仅发生在组织的技术系统内，而且发生在组织的
政
共服务类、社会管理类等四类，采用同样的案例库 管理系统内，因此提出了管理创新（Administrative
府 创
1.3 中国地方政府创新类型说 围绕中国的行政改革与政府创新，大略可以分
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第 八 卷 第 一 期 二 一 一 年 一 月
公 共 管 理 学 报
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创新性的高低，将组织创新分为创造性创新 （Generation）和采纳性创新（Adoption）[28]。创造性创 新是组织采用了对于本组织及其他所有组织而言 都是新颖的事物，可谓发明创造；而采纳性创新只 是采用了对本组织而言是新颖的事物，该事物可能 早已在其他组织中应用。根据组织创新的激进程 度，可以将之分为突变性创新和渐进性创新[29]。突 变性创新是一种颠覆式的创新，它几乎改写了组织 的生产函数；而渐进性创新只是调整了原有的组织 生产函数的某个或某些参数而已。 1.2 政府创新类型说
在现有研究中，已有一些学者采用多案例研究 方法对政府创新进行分析。例如，陈家刚选取三个
政府创新案例对地方政府治理创新与治理变迁的
织与管理领域的一个重要课题 。 [19] 创新是一个复
动因、手段与关系进行了分析[6]。何增科分析了“中 杂、多维的构念，可以采取许多视角进行分析。因
国地方政府创新奖”前三届 63 个入围项目，认为政 此，在组织创新的文献中，区分不同类型的创新就
政府创新具有多维性，许多学者提出了不同的 分类策略。Berry 从外部政策与内部管理的角度将 政府创新分为政策创新与管理创新，并认为二者的 采纳和扩散受到不同变量组合的影响[32]。Light 从 内容与方式的角度对政府创新进行分类，认为两者 代表了不同的技术路径[16]。Moore 也采取两分法，将 政府创新分为突破性创新与持续性创新，它们是政 府创新的两种不同的流程[33]。Walker 将政府创新分 为服务创新、技术创新（主要是信息技术创新）、组 织 创 新（包 括 组 织 变 革 与 市 场 化 改 革）与 辅 助 创 新[34]。Osborne 认为，对于服务组织而言，可以从服 务与市场两个角度划分创新的类型[35]。向老客户提 供新服务；向新客户提供老服务；向新客户提供新 服务；向老客户提供老服务，由于这种做法的创新 性较低，对市场的影响也极为有限，因此一般不认 为它是一类创新[36]。Hartley 认为，政府创新的多维 性使我们对其进行分类变得几乎不可能，而更为恰 当的方式是对其维度（Dimensions）进行剖析。综合 各种观点，她认为政府创新包括 7 个维度：战略创 新、产品创新、服务创新、顾客创新、技术创新、管 理创新、合作创新[17]。综上所述，关于政府创新的类 型，国际学界还没有得出共识性的结论，亟待结合 各国和各地实践予以深入研究。
组织之间越来越多的“跨界”行为使人们不得
不思考伙伴关系、联盟、合作生产、联营等组织间合
1 政府创新的类型
作的重要性，并将合作创新引入组织创新的分类体
创新有别于发明，是指采用相对于采用者而言 系中。Damanpour 对公共图书馆的研究中提出一种
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是新的事物[13]。政府创新，就是探索政府行政的新
新 的 创 新 类 型 — —— 辅 助 创 新（Ancillary Innova -
方法、新模式，以适应新环境的变化和新现实的挑 战，从而不断改善政府公共服务、增进公共利益和
tion），指图书馆提供的社区服务项目（如职业发展、 成人继续教育等项目），它们超出了图书馆传统的
提高行政效率的过程[14，15]。对于公共部门来说，创
采编、储存和借阅职能，其采用与否是由图书馆管
新不仅意味着新颖，而且需要成功、可持续并有利 理人员决定的，但其实施却取决于图书馆及其客户
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虽然政府运作与管理的内容与方式一直处于 变化之中，但可以肯定的是，20 世纪末 21 世纪初 的短短几十年，却是世界主要国家的政府变革和创 新最为剧烈、最为显著、影响也最为广泛的一段时 期[1]。1980 年代初的“新公共管理”运动，20 世纪 90 年代初的“重塑政府”运动，以及进入 2000 年以来 “后新公共管理”乃至“新公共治理”等一系列行政 改革和政府创新思潮与主张的盛行，都让人们认识 到政府创新日益成为现代政府和公共管理的核心 价值之一。对于身处经济社会制度急剧转型时期的 中国各级政府而言，变革与创新毫无疑问也是理解 其内在行动逻辑的关键字眼[2]。一方面，以政府为 主体的体制改革和制度创新为企业、非营利组织和 个人的全面发展提供了适宜的制度环境；另一方 面，政府以外的利益相关者不断升级的发展诉求也 使各级政府越来越感受到创新的迫切压力。在这种 双向互动的动态演化过程中，政府创新逐渐成为联 结政府与其他社会主体的关键纽带[3]。“科学发展 观与正确政绩观”、 “创新型国家”、 “效能政府”、 “服
得出了各类政府创新在不同地区、行政层级、机构 Innovation），将之与技术创新加以区别。最显著的
新 的
类型和时间阶段的分布和演变趋势[10]。吴建南、马
是 Daft 提出的“双核心模型”，直截了当地将组织
类 型
亮和杨宇谦以第三届“中国 地 方 政 府 创 新 奖 ”的 创新分为技术创新和管理创新，从而弥合了二者的
南
体来看，上述研究虽然勾勒了政府创新的类型与特 值得注意的是，一些学者也指出管理创新与技术创
等
征，但仍然缺乏一个系统的理论框架加以概括，并 新之间并不存在本质的矛盾，它们只是分布在组织
Journal of Public Management
通过较大样本的政府创新案例加以应用和刻画。
中的不同部位的变化而已。Meeus 等认为，组织创
与 特
133 个申报项目为样本，分析了中国地方政府创新
紧张关系[23]。最近，Birkinshaw 等对管理创新的研究
征
的若干特征[11]。他们进一步研究了前四届 83 个入
进一步引发了人们的关注，使一度倚重技术创新的
吴
建
围项目，考察了政府创新的类型与分布特征[12]。总
经理人和管理学者不得不将视野转向管理创新[24]。
为了进一步识别政府创新的类型与特征，本文 新可以根据手段和目的分为两类结果创新（服务创
对五届“中国地方政府创新奖”的获奖项目（2001— 新和产品创新）和两类过程创新（技术工艺创新和
2010）进行系统分析，探究中国地方政府创新来自百度文库类
组织流程创新），从而摆脱了以往二分法的局限[25]。
型、特征与分布，以期推进该领域的研究。
于公共价值[16]。我们将政府创新定义为政府提供的
的共同努力。技术创新和管理创新属于内部创新，
新服务、服务的新对象、采用的新技术、利用的新管 它们被牢牢控制在组织管理人员的手中；而辅助创
理流程和组织结构、建立的新伙伴关系等，它们必 新与此不同，它们需要组织外部利益相关者（如客
须对政府的运作及其重要利益相关者的感知产生
究，提出中国地方政府创新的分类框架。
新的途径[27]。
1.1 组织创新类型说
此外，我们还可以根据许多属性将组织创新加
在市场竞争日趋白热化的环境中，创新是组织 以分类。例如，根据创新阶段将组织创新进行划
生存与发展的关键所在，关于组织创新的研究是组
分，分为初创、采纳、实施、制度化、扩散等[13]。根据
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月 团体和非营利组织也在加入创新的队伍。相比其他行政层级，地市和区县政府的创新精神更强。
关键词：政府创新；中国地方政府创新奖；类型；多案例研究；内容分析
中图分类号：D035 文献标识码：A
文章编号：1672- 6162（2011）01- 0094- 10
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务型政府”等一系列治国理念和改革思想的提出和 落实，使政府创新和行政改革越来越成为各级政府 管理人员的关键任务和核心使命[4]。
随着政府创新的重要性日益凸显，关于政府创 新的学术研究也越来越多，并呈现出一派欣欣向荣 的景象。研究政府创新，至为重要的是明确政府创 新的类型，并据此进行更为深入的研究。中国地方 政府创新包括哪些类型？不同类型的政府创新的数 量和分布具有什么特点？什么导致了政府创新的分 布和特征？政府创新的分布和特征意味着什么？这 些问题既有重要的理论意义，又有较大的现实价 值。然而，关于上述问题的研究主要局限于个案分 析，虽然可以管中窥豹，但却难以得出反映中国地 方政府创新整体状况的基本结论。事实上，通过深 入探究政府创新案例所蕴含的“故事”，人们可以深 刻认识政府创新的动因、过程与结果，但在推进政 府创新的学术研究和知识积累方面仍有待强化，有 待于多案例分析技术的应用[5]。因此，就方法论而 言，个案是一个个亟待开发的知识宝藏，但它却有 待进一步上升为可以累积的科学知识。在这种状况 下，尽管关于中国地方政府创新业已积累了大量案 例研究，但关于政府创新的属性、特征与类型的认 识和理解仍有待于进一步深化。
府创新通过多种途径增强了地方政府的政治合法
显得极为必要[20]。传统观点认为，创新就是技术创
性[7]。杨雪冬也对该案例库做了分析，提出了政府 新（Technical Innovation），是对组织的技术系统的
创新的特点、形式、条件等十大问题并进行了尝试 改造和更新，可以分为产品创新 （Product Innova-
解仍然有待于进一步深化。利用“中国地方政府创新奖”五届共计 100 多个入围项目的内容分析，对中国 二
地方政府创新的类型、特征与分布进行了经验研究。分析显示，管理创新、服务创新与合作创新是中国地 一
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方政府创新的主要类型，而技术创新与治理创新的重要性在逐步提升。东部地区的地方政府获得创新美
年
一
誉的比例多于西部地区，其次是中部地区。党政机构仍然是中国地方政府创新的主力军，越来越多的社会
户）的支持才能推行 。 [26] 辅助创新只是合作创新
显著影响[17，18]。对政府创新的类型进行分析是一件 （Collaborative innovation）的一种形式，合作创新是
颇具挑战的任务，我们首先对组织创新的一般分类 组织与其他实体之间共同采取创新行为的所有表
进行回顾，然后在此基础上结合政府创新的分类研 现，而联盟、伙伴关系等既是管理创新，也是合作创
政府创新的类型与特征
— ——基于“中国地方政府创新奖”获奖项目的多案例研究
第
吴建南 1，马 亮 2，苏 婷 1，杨宇谦 2
八
卷
（1. 西安交通大学 公共政策与管理学院；2. 西安交通大学 管理学院，西安 710049）
第
一 期
摘要：尽管关于中国地方政府创新积累了大量案例研究，但关于政府创新的属性、特征与类型的认识和理
人们总是认为，作为官僚制的典型代表，政府 与创新格格不入，很难将二者相提并论[30]。政府没 有类似于企业的市场竞争环境和决定其生死存亡 的利润底线，政府缺乏改善管理与服务的动力，政 府甚至不需要设立像企业一样的研发中心。然而， 政府及其管理人员的确具有创造力，并开展了大量 创新活动[31]。政府在越来越多地学习和效仿企业的 先进做法，政府之间也在密切交流和相互模仿，甚 至一些政府的创新行为成为企业学习的对象。但不 容忽视的是，政府创新的确有别于企业创新，并有 必要对其进行专门研究[17，18]。
性回答[8]。俞可平对“中国地方政府创新奖”创办 10
tion）和工艺创新（Process Innovation）[21]。随着服务
年来的 113 个入围项目进行定量分析，将政府创新 业的崛起，服务创新（Service Innovation）日益凸显
分为公共服务改革、行政审批制度改革等 16 个方 出与产品创新旗鼓相当的地位，但它并没有超出技
收稿日期：2010-12-16 基金项目：国家自然科学基金资助项目（70873092）；
长江学者和创新团队发展计划资助项目（IRT0855）； 中央高校基本科研业务费专项资金资助项目 作者简介：吴建南（1970-），男，陕西西安人，毕业于西安交通大学, 博士，西安交通大学公共政策与管理学院教授，研究方向：政府创 新与绩效管理。