财政转移支付制度

我国财政转移支付法律制度研究

摘要：建立财政转移支付制度就是为了实现各级政府间财政支付能力的均等化和社会经济的均衡发展，而其最终目标是为了实现社会公平。我国关于财政转移支付法律制度的立法和实践已经进行了十多年了，但是仍然存在许多问题。笔者认为，在中国构建科学的财政转移支付法律制度，绝不是一朝一夕能够完成的事情，必须结合我国现实的国情同时借鉴国际先进经验来逐步构建科学合理的财政转移支付法律制度。

关键词：财政转移支付立法转移支付形式

一财政转移支付的一般理论

（一）财政转移支付的概念

财政转移支付概念最早是由英国经济学家庇古在1928年出版的《财政学研究》中提出，①以后随着经济的发展和政府机制的完善，转移支付制度渐趋规范，其作用也为各国理论学界所承认。

财政转移支付概念有广义和狭义之分。广义的财政转移支付是指一切单方面的价值转移支付行为，政府、企业和私人这三类主体之间的一切非购买性的无偿支出构成了广义转移支付的范畴。而狭义的财政转移支付，仅指政府之间的财政转移，包括上下级政府之间和同级政府之间财政资金的转移，其目的在于解决政府间的财政不平衡，以实现各级政府提供公共服务能力的均等化。如无特别说明，本文所讨论的仅限于狭义的财政转移支付，即政府问的财政转移支付。

所谓财政转移支付，是指一个国家的各级政府在既定的事权和财权框架下，为实现各级政府公共服务能力的均等化而进行的财政资金转移行为，包括上级政府对下级政府的财政转移、下级政府对上级政府的上解和地方政府之间的财政转移等。财政转移支付实质上是财政收入在各级政府之间进行的再分配，其含义包括三个方面：

第一个方面是上级政府对下级政府的财政转移。其具体方式主要包括税收返还和补助金两种方式，其中补助金又被分为四种具体方式：一是无条件的不配套拨款，指上级政府给下级政府的不规定专门用途且无须地方配套的资金；二是有条件的不配套拨款，指上级政府拨付给下级政府的规定其用途但无须地方配套的资金；三是有条件的不封顶配套拨款，指上级政府拨给下级政府的规定专门用途但并不限制该专项支出总额的资金；四是有条件的封顶配套拨款，指上级政府拨给下级政府的规定专门用途且限制该专项支出总额的资金。

第二个方面是由下级政府向上级政府转移资金，即传统的财政资金“上解”。

①庇古著：《财政学研究》将财政转移支付分为真实的经费(或消费的经费)和转移的经费两种。前者主要用于邮政、煤气、教育、陆海军等财货及劳务，即我们所称的购买性支出；后者主要用于支付本国人民利息、抚恤金、养老金等，即我们所称的转移性支出。

这种情况下将地方收入上解归入转移支付的范畴似乎可以理解。但是从各国的实践来看，这种转移情形是很少见的，同时与现代政府的功能和职责不相符合。我国分税制改革后，中央财政收入占了全部收入的一半左右，②如果此时继续要求地方将其收入上缴，无疑会使本已捉襟见肘的地方财政“雪上加霜”。

第三个方面是地方政府之间的财政资金转移，一般是由经济发达地区或者财政资金充足地区向经济不发达(或欠发达)地区或者财政资金匮乏地区转移。综合上述分析，我们应该得出这样的结论，财政转移支付是指政府间的转移支付，它包含两个方面的内容：一是中央对地方政府的财政资金转移支付；另一个就是地方政府之间的财政资金转移支付。

（二）财政转移支付的特征

首先，财政转移支付具有社会公益性。财政转移支付的初衷就是为了实现各级政府间的公共服务能力均等化，具有社会公益的属性。从职能角度来看，国家的职责就是应该无偿的向社会提供公共服务资源，而这些资源的提供当然是公益性的，非营利性的。通过财政转移支付，可以解决公共产品与公共服务的纵向失衡和横向失衡问题，确保有足够的资金来提供相对均衡的公共性资源。财政转移支付并不是政府的最终支出，而是财政资金在政府之间的一种再分配，是资金的所有者和使用者发生了变化。在财政转移支付的过程中，不会产生新的价值，资金的供给总量是不变的。

其次，财政转移支付具有内容的法定性。财政转移支付作为公共财政基本制度的重要组成部分，在具体操作中必须做到有法可依，有法必依。纵观国外、国内的实践情况，对于财政转移支付的主体、内容、条件、规模、方式、原则、因素等，都要由国家以法律的形式予以确定。从保障依法行政的角度来看，我们的政府行为必须纳入法律的监督之下，没有法律的许可就不得做出行政行为，其中包含了财政转移支付行。

最后，财政转移支付具有天生的平等性。“平等的范围涉及法律待遇的平等，机会的平等和人类基本需要的平等”，平等是人类衡量自身价值的标尺之一，也是法律最基本的价值。所谓平等，从广义上讲就是指社会主体在相同情况下于社会生活中处于同等的地位，具有同等的资格、发展机会和待遇，也就是同等情况同等对待。按照罗尔斯的观点，“人们面临的自然环境和社会条件等初始禀赋是由偶然性的因素决定的，一套公正的制度就是减少个人在社会结构中地位受偶然性影响的制度。”固那么，如果作为同一国家的公民，在政府提供的公共服务方面没有能享受到平等的权利，受到平等的对待，那么整个法律体系就建立在不公平的基础上，必将失去其生存的空间，财政转移支付制度正是为了弥补国家提供公共服务造成的不均衡状况而产生的，所以其具有天生的平等性。

二我国财政转移支付法律制度的现状和问题

（一）我国财政转移支付制度的现状分析

研究我国的财政转移支付制度离不开对我国财政体制的研究。财政体制是我②2002 2006年，中央财政收入占全国财政收入的比例分别为54．93，57．7l，57．24，50．87和53．96％。

国财政转移支付制度的基础。我国的财政体制经历了统收统支，统一领导、分级管理，分级包干、分税制四种形式，我国现行的转移支付制度是建立在1994年开始的分税制财政体制基础之上的。没有中央与地方间的财政划分，就谈不上政府间的财政转移支付。

1、我国中央与地方的事权和支出范围划分状况。

目前，我国中央负责国家安全、外交、调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控等事务；地方政府则负责本地方与群众关系密切的事务。按这样的事权划分，中央财政的支出范围为中央统一的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品的试制经费，地质勘探费，由中央财政安排的支出，国防费，武警经费，外交和援外支出，国内外债务利息、公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出，等等。地方的支出范围包括地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试验经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫牛、科学等各项事业费和行政经费，公检法支出，部分武警经费、民兵事业费，价格补贴支出以及其它支出，等等。

2、我国中央和地方收入划分状况。

按照税制改革以后的税种设置，我国将与维护国家权益和实施宏观调控所必须的税种列为中央税，将与地方和经济事业发展关系密切，适宜地方征收的税种划分为地方税，将与经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税。中央固定收入包括：消费税、关税、海关代征消费税、中央企业所得税、铁路、银行、保险等部门交纳的收入。属于地方的固定收入包括：营业税、地方企业所得税、城镇土地使用税、个人所得税、固定资产投资方向调节税、房产税、印花税等。中央和地方共享的税包括：增值税、资源税、证券交易税。

3、我国财政转移支付的形式。

我国现阶段的转移支付的形式可划分为一般性转移支付和专项转移支付两种。中央对地方税收返还，体制补助，结算补助等。税收返还，即按中央对地方核算的税收返还基数，将新税制后中央从地方净上划的收入数额返还给地方。体制补助指如果中央对地方核定的收支基数中，地方支出基数大于收入基数，其差额由中央财政给予补足。结算补助指在一个财政年度终了时，中央政府和地方政府在结算时，中央政府给予地方政府的补助。另外，1996年，中央从收入增量中拿出20亿元，实行一种新的专项转移支付办法，即《过渡时期转移支付办法》。我国目前的专项转移支付即专项补助有上百种之多，大致可以分为三类：第一类主要对地方经济发展和事业发展的项目补助；第二类是特殊情况的补助，例如自然灾害的补助；③第二类是保留性专项拨款。由于缺乏统一规定，专项转移支付的随意性比较大，问题较多。

4、我国现阶段财政转移支付数额的确定。

在我国的财政转移支付中，4／5属于一般性转移支付性质，专项转移支付不到1／4。在一般性转移支付中，中央对地方的税收返还占80％左右。因此，我国财政转移支付的数额丰要是确定中央对地方的税收返还额。中央政府对地方政府的返还数额以1993年为摹期印核定。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长基数的1：0．3为系数确定。如1994年以后中央净计划收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还基数。④

③杨芳；《政府问财政转移“史付制度的比较》，《．搴由学刊》，2000印第3页。

④杨芳：《中外政府财政转移支付制度的比较》，《财政税务》，2000年3月第12页。