美国外交决策模式分析

美国外交决策模式分析——以中美建交为例余丽2013-2-15 15:36:51 来源：《郑州大学学报：哲社版》2008年1期作者简介：余丽(1964-)，女，河南郑州人，郑州大学公共管理学院教授，主要从事国际政治、国际关系理论与中国外交的教学与研究，河南郑州450001内容提要：中美建交，既受国际体系的影响，也受到美国国内因素的制约。

美国政府在处理这一事件时体现了理性行为者、官僚政治以及组织机构三种模式的决策特点。

这三种模式的结合使美国能够较全面地维护自身的国家利益，但也带来了一些难以克服的弊病。

关键词：理性行为者模式官僚政治模式组织机构模式中美建交宏观层次的国际关系理论认为，是国际体系而不是国家内部的政治过程决定国家的国际行为，国家被当做一个理性、单一的统一体，国家的对外决策机制称为理性行为者模式。

大部分探讨国家对外政策的文章都是使用这一分析模式。

然而，单纯从国际层次进行分析的理论虽具有一定的解释性，但是它们“在实际存在的反常现象和理论的局限性的共同压力下很容易变得无能为力”[1](P42)，以至于这种单一层次的分析(国际层次)不得不让位于两个结合起来的分析层次，即国际层次和国内层次。

按照亨利•基辛格的看法，任何政治家在做出外交决策时都受到两套因素的制约：一是其他国家的政治、势力和行动；二是从公众舆论到政府和官僚机构的态度这一系列内部条件[2](P157)。

由此，国家对外决策机制的模式也加以扩大，出现了官僚政治模式和组织机构模式等，这两种模式都是考察国家内部的因素如何影响国家的对外行为。

中美建交是中美两国外交史上的大事，对国际局势也产生了深远的影响。

其过程曲折复杂，扑朔迷离。

回望当时的国际局势以及美国的国内政治如何影响着美国与中国建交的决策，让我们把分析的框架纳入上述的三种决策模式。

一、“大三角”关系与卡特的决策：理性行为者模式自尼克松访华，开启中美关系尘封已久的大门以来，两国关系逐步进入良性发展的轨道。

但美国历经尼克松、福特两任总统，与华建交问题一直没有解决。

卡特上任之初也并没有把建交问题放在重要位置，可是国际局势的发展变化促使他在1978年初最终下定决心与中国建交。

这些国际因素主要是：苏联的继续扩张和日益恶化的美苏关系；1978年初苏联向中国示好的姿态以及中苏出现和解的迹象等。

20世纪70年代以来，苏联加紧了与美国在第三世界的争夺，态势逼人。

1978年初，苏联向古巴军队提供空运支持，并通过古巴企图策划在东非建立“红海联邦”。

受挫后，苏联于1978年1-2月向埃塞俄比亚提供军事援助反对索马里，终于迫使索军于1978年3月退出欧加登地区。

苏联在第三世界的地区争议中扩大势力范围的举动已经威胁到美国的全球战略利益。

自毛泽东逝世以后，莫斯科一直希望改善中苏关系，为此不断向中国作出示好姿态。

虽然中国对苏联的建议反应冷淡，但有迹象表明，中国也在认真考虑松动对苏政策。

1977年秋，中国政府决定派王幼平去莫斯科任中国驻苏大使。

在此之前，中国驻苏大使职位已空缺了18个月。

1977年11月初，中国领导人派外交部长黄华赴苏联大使馆出席在那里举行的苏联国庆日招待会，这是10年来中国首次派高于副部长级别的官员参加每年一度的十月革命招待会。

中苏关系一度出现的松动向卡特行政当局表明，中国有能力操纵美中苏大三角关系。

根据理性行为者决策模式的观点，国家或政府被认为是理性的、高度一致的统一体。

这个统一体只有一个统一的确立的目标系统，一个统一的选择方案体系。

而促成决策的动机、行为的选择是为了对国家所面临的战略问题作出反应，国际战略“市场”中出现的威胁和机会促使国家去行动[3](P32-33)。

简而言之，就是所谓的国际体系决定国家行为。

将这种决策模式具体应用到美国，那么美国总统就是这个理性的、高度一致统一体的代表，总统在外交决策中全权负责。

实际上，从美国的历史和政府结构看，美国总统在外交领域一直享有特权，国会在重大对外政策上承认总统的领导[4](P357)。

理性行为者模式把国家的决策过程描绘成一个理性化、唯总统马首是瞻的过程，这与公众、新闻界和学者老是挂在嘴边的“美国政府”干什么或“总统”干什么那些外交熟语是相吻合的[5](P247)。

这种模式试图证明：总统所要做的一切就是考虑如何应对外在的挑战，最大限度地维护美国的国家利益，至于国内因素则不必考虑，因为举国上下都是服从并服务于他的，总统的决策就代表了美国的国家利益。

20世纪70年代，国际政治的突出特征就是出现了美、中、苏三角鼎立的战略态势。

但苏联和中国在美国战略天平上的分量是不同的，中美关系一直从属于美苏关系或者说美苏关系的阴晴决定了中美关系的冷暖。

回顾尼克松以来的中美关系，每当美国在对苏关系中出现紧迫问题、需要增加对苏联施压的手段时，改善对华关系的愿望就明显增强；反之，当美苏关系缓和时，美国对中国的战略需求减少，推进对华关系就缺乏动力[6](P7-35)。

卡特就任之初，美国正与苏联就裁减军备进行谈判，热衷和苏联搞“缓和”，因此想在中苏之间搞所谓“等距离外交”，对改善中美关系并不积极。

但面对苏联在第三世界的全面扩张，美国的国家利益受到威胁的态势，卡特认为片面地和苏联搞缓和反而会损害美国的地位；同时他也认识到，如不尽快地完成美中关系正常化，中美关系就会倒退，将会导致美国极不愿看到的中苏缓解，那样便会影响全球战略均衡和美国的利益。

在这样的国际格局态势下，卡特总统作为国家理性行为的代表与化身，自然要改变早期的对苏对华“等距离”政策，美国希望用同中国的密切关系来惩罚、吓阻莫斯科。

当卡特与苏联的关系进入真正困难时，与中华人民共和国建交就显得格外重要且顺理成章了。

但是，单单从国际体系的角度来分析美国的对华政策是不够的，理性行为者决策模式也只是告诉我们与中国建交是美国的总体战略取向。

要具体了解美国决定何时、以何种方式建交，必须进入分析的微观层次即国内层次，从美国的国内政治，首先是美国的官僚政治中寻找原因。

二、万斯和布热津斯基的博弈：官僚政治模式在现代国家的对外政策制定过程中，官僚政治的影响是客观存在的事实。

连马克斯•韦伯也不得不承认：“在现代国家中真正掌权者无疑是官僚机构，因为权力既不是通过议会中的演说，也不是通过君主的公告来行使的，而是通过行政部门的运转才得以行使的。

”[7](P1393)虽然是由领袖来决定做什么，但如何去做却取决于官僚机构。

因此，官僚机构在决策中占有重要的地位。

官僚政治决策的突出特点是决策的最后形式“常常不是对问题最好解决办法，而是在具有不同利益、不同影响力的官员们之间的相互妥协、相互斗争最后融合的结果。

如果说决策是政治的产物，那是指决策和行动的最终产生是在政府内各成员们通过规范化的组织渠道彼此讨价还价的结果，所以每一决策的产生过程和内容都带有官僚政治的痕迹”[3](P162)。

卡特总统虽然对美国的外交政策有最后决定权，但这位南部出身的总统更倾向于“集体合作”的办法，所有相关的内阁成员都可以平等的身份加入政策制定的讨论，总统相信他可以权衡他们不同的观点，吸收他们各自的长处，最后做出正确的决策。

但是，这种“集体合作”式的决策办法很快导致了部门之间的争斗，这就是国务院和国家安全委员会围绕中美建交问题的争执，具体就表现为万斯和布热津斯基之间的博弈。

美国国务院的目标就是保护它在外交事务上的传统主导地位不受侵蚀。

作为国务卿，万斯决心要使国务院更加彻底地支配外交政策制定过程和贯彻过程，因为他相信组织内部的稳定机制是保证外交政策连续性的关键。

为此目的，万斯在同意总统任命布热津斯基作为国家安全事务助理前提出两个条件：“第一，必须明确(万斯)是总统的外交事务发言人，第二，(万斯)将能够在总统做出任何外交政策决策前呈交给总统不受任何过滤、删减的政策意见。

”[8](P531)另一方面，自尼克松时代以来，国家安全事务助理的影响不断上升，形成与国务卿争夺外交政策制定权的局面。

布热津斯基领导下的国家安全委员会的主要目标是加强它在决策中的影响力，与国务院争夺外交政策制定权。

布热津斯基和他的助手们相信，他们能更好地判断什么是国家安全利益、如何服务国家安全利益。

在部门协调问题上，布热津斯基明确表示，召集国家安全委员会会议和起草总统行政命令的权力应留给他。

万斯当然反对这种安排，要求国务卿必须有权力审查送交总统的国家安全委员会纪要和国家安全委员会起草的总统命令。

卡特拒绝了万斯的建议，因为他必须防止在处理敏感文件时的可能泄密。

这两项安排实际上将国家安全委员会置于国务院和其他各部之上，而且后来加剧了不断发生在国务院和国家安全委员会之间的部门斗争。

在对华政策问题上，虽然万斯和布热津斯基都同意与中国建交很重要，但在如何实现与中国关系正常化的问题上，双方立场存在重大分歧。

在万斯呈交卡特总统的备忘录中，他认为“就正常化本身而言，我认为在与北京建立外交关系问题上我们不应当过于勉强，以致损害了台湾人民的福利和安全。

我们也不应当把自己置于人为的期限之内”[9](P19)。

万斯认为，美国应设法在苏联和中国之间“保持这种脆弱的平衡”，而不能厚此薄彼。

对于与中国建立“安全”关系的建议，万斯认为这种想法是“危险”的。

关于实现正常化的时机，万斯的意见是“谨慎行事”。

布热津斯基却一直认为，中美关系牵扯到三个不同方面的问题：一是双方接触的问题，在他看来，这种接触应尽可能地扩大，因为接触对双方都有利。

二是双方在遏制苏联扩张方面有着共同的战略利益。

此方面的问题可以通过静心的协商来进行。

三是关系正常化问题，这个问题，只要时机一到就可以解决。

当卡特总统要在圣母大学发表外交政策讲演时，有关中国部分，布热津斯基建议总统这样表述，即：“我们认为美中关系是我国全球政策的一个中心环节，中国是维护世界和平的关键性力量。

我们愿意同富有创造力的中国人民就全人类所面临的问题进行密切合作。

我们希望能找到一种方式来弥合仍然把我们双方分开的那些分歧。

”卡特总统采纳了此建议[10](P231-232)。

在1977年8月的北京之行中，万斯声称：一是中国必须以公开或默许的形式，作出在台湾问题上不使用武力的承诺；二是在中美关系正常化之后，美国要继续给台湾出售武器；三是“倒联络处方案”，即中美之间的联络处升格为大使馆，而美国驻台湾的“大使馆”降格为联络处。

邓小平当即表示，万斯的立场是“从上海公报后退了”。

由此看来，美国政府的对华政策如果一直按照万斯设计的轨道运行，中美建交的时间将会大大延后。

所幸卡特政府逐渐感到早日实现关系正常化符合美国的安全和政治利益，所以布热津斯基等人所倡导的路线也就逐渐得到了白宫的重视。

1977年底至1978年初，国家安全委员会与国务院围绕着总统决定“下一个派谁去中国”这一问题展开激烈争斗。

面对中方热情邀请布热津斯基访华的局面，万斯觉得自己丧失了对华政策的主导权，于是竭力阻挠，甚至想出了包括让副总统蒙代尔访华的主意。