土地改革

中国农村土地制度的世纪变革

自辛亥革命至今，我国农村土地制度经历了近百年的跨世纪的变革。站在新中国60周年的历史关节点上回望之，它给我们带来强烈震撼和深思：没有哪一个国家的农村土地关系演化有中国之剧烈、之频繁；也没有哪个国家能像中国那样，土地归农是民心趋从的重要条件；土地制度变革常常成为社会革命的动因和前导，引发经济、政治、文化乃至整个社会结构的深刻变革，因此土地制度变迁中的政治稳定权衡多于经济效率权衡。历史经验告诉我们，有效的土地政策、法律和制度必须在相当长的时期内保持稳定，长期坚持家庭承包经营制度是历史的必然选择。

本文梳理了我国传统的土地经济理论、政策思想和制度特色，分析了中国革命和风暴时期的不同土地政策主张和实践，重点回顾了新中国60年农村土地制度的四次重大改革，反思了我国农村土地制度世纪变革中土地文化传统的影响和历次变革中的经验和教训。

自辛亥革命至今，现代中国农村土地制度变迁经历了98年的历程。近百年的历史跨越了两个世纪，大致可以划分为两个历史时期。第一个历史时期是中国革命和风暴的时期（1911～1949.9），就农村土地制度变迁而言，先有孙中山的“民生主义”和“耕者有其田”的主张，后有共产党的“耕地农有”的思想和打土豪分田地的实践。蒋介石控制下的南京政府实际执行的土地政策，则背叛了三民主义的主张，极力维护封建土地所有制，这种做法实际上为共产党以“耕地农有”为号召，动员农民参加革命推翻反动政权创造了条件。“得民心者得天下”，“土地归农”再次成为民心趋从和革命成功的关键。第二个历史时期是我国国民经济恢复、建设和转型发展的时期（1949.10～今），其间，农村土地制度经历了土地改革、农业生产资料的社会主义改造、人民公社运动、家庭承包经营等三次重大变革，至今已形成“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的一套完整的新型土地制度，从而加速了中华民族的伟大复兴，奠定了我国国民经济持续发展和社会长治久安的坚实基础。

一、中国农村土地世纪变革的政策思想和制度基础

中国是最古老的农业国家，五千年文明史其实就是农耕文明发展史。自周建立民族国家始，至辛亥革命以前的全部封建社会的经济政策思想史也是一部土地经济思想史。中国的农耕文明孕育了丰富的土地经济理论和政策思想，从而构筑了中国封建土地制度，并使之成为中国封建社会的经济基础。它不仅维系和支撑着中国封建社会大厦沿袭两千多年不倒，甚至深刻而全面地影响着中国现代近百年的土地革命和制度变迁，乃至整个社会革命和经济发

展。中国传统的土地经济理论、政策思想和制度特色集中体现在下列方面：

中国农村土地制度的世纪变革

--土地问题对国家经济发展以及政治统治具有极其重要的作用。《管子》认为，“地者，万物之本源”，“夫民之所生，衣与食也。食之所生，水与土也”；《商君书?徕民法》说，“意民之情，其所欲者田宅也”。因此，“地者，政之本也，是故地可以正政也”；“理国之道，地德为首”；“地不平均和调，则政不可正也”（马伯煌，1993）。显然，有无土地以及土地占有关系是否均衡，是民心趋从和离散的重大问题。所以，农民土地问题一直是历代统治者所关注和重视的政务，上述思想被不断发展，并被载入《资治通鉴》一类的著作流传至今，成为官员或干部的必读之书。

--中国历史上，反复演绎着土地“强制兼并”和“拟制兼并”的故事，与此相对应的是朝代更迭的周而复始。强制兼并和掠夺土地的典型案例如两宋时期的“公田法”、清代前期的“圈地令”；均田和限田的典型案例如盛行于西周的“井田制”和晋代的“占田制”、北魏的“均田制”。土地强制兼并和掠夺带来极其严重的经济、政治后果，因此抑制兼并、均田和限田思想和政策主张在封建社会一直占据着重要地位。从两汉时提出限田主张，经过唐宋时期抑制兼并思想的演变，到明清时已经形成了相当完备的理论。时至今日，“土地兼并必然引发社会动荡”的后此谬误，仍然严重制约着我国农村土地制度改革的深化。

--“溥天之下，莫非王土”，土地占有王权化的思想根深蒂固。中国自秦汉以来实行地主土地私有制，但在至高无上的皇权统治下，地主土地所有制、自耕农小土地所有制等私有土地权利并不稳定，田产可以随时易主，农民的私有土地产权没有保障。传统土地文化的王权化的“劣根性”挥之不去，演化为今日之“公权”对农民土地权益的侵害。

从上述简短的梳理和分析中不难看出，土地问题中渗入了太多的政治问题。传统的土地经济理论和政策思想，既是现代中国土地制度变迁财富，又是土地制度创新的历史文化包袱。20世纪土地革命和制度变迁就是在上述文化传统和制度基础上开始的；21世纪的土地制度深化改革，还将受到这些思想的影响。这就是中国土地问题的特殊性。

二、中国革命和风暴时期的不同土地政策主张和实践

中国革命和风暴时期，我国土地经济理论和政策思想的发展有三条线索。即孙中山领导的民主革命中的土地经济理论和政策思想；蒋介石控制下的南京政府实际执行的土地政策；中国共产党领导的以土地革命为中心内容的农民运动及其根据地的“分田分地真忙”。

1、孙中山领导的民主革命中的土地经济理论和政策思想

应该看到，孙中山先生平均地权的思想是对封建土地政策思想的继承和发展，比如封建社会后期，王夫子提出的“土地民有论”，王源提出“有田者必自耕”的主张。这些思想必然影响后人。更重要的是，自19世纪40年代始，清王朝的腐败统治导致中国沦为半殖民地半封建社会，国内的封建压迫和外国帝国主义侵略交向为恶，迫使农民走上反抗道路。这一切促使一批仁人志士在投身救国救民的道路上思考农村土地问题。早在1905年，孙中山成立中国同盟会时就提出了“驱除鞑虏、恢复中华、创立民国、平均地权”的十六字纲领；同年11月，孙中山在创立的同盟会机关报《民报》发刊词中第一次把同盟会的十六字纲领概括为三

民主义，即民族主义、民权主义、民生主义。而民生主义的基本内容就是“平均地权、节制资本”。当时孙中山先生倡导的平均地权的具体办法是：“核定天下地价，仍属原主所有；其革命后社会改良之增价，则归于国家，为国民所共享”（杜虹，1998）。1924年，中国国民党第一次全国代表大会通过的《宣言》，对三民主义做了适应潮流的新解释：“所谓平均地权就是私人所有的土地，由地主估价呈报政府，国家就价征税，并于必要时依报价收买之；农民之缺田地，论为佃户者，国家当给以土地，资其耕种”（杜虹，1998）。这就是孙中山先生的“耕者有其田”的思想，但这些主张都没有能够实现。

2、蒋介石控制下的南京政府实际执行的土地政策

蒋介石及其控制的政党和政府在孙中山先生逝世以后，背叛了三民主义的主张，极力维护封建土地所有制，甚至不承认中国存在农民土地问题。1933年蒋介石曾说过：今日中国之土地不患缺乏，亦不患地主把持。统计全国人口，与土地之分配，尚属地浮于人，不苦人不得地，唯苦地不整理。为了缓和广大农民与地主阶级日益发展的矛盾，国民党政府虽然宣布过要在不触动地主土地所有制的前提下实行二五减租并在部分省市试行，但因遭到地方阶级的强烈反对而最后宣布取消。1930年6月30日颁布的《土地法》，也根本否定中国存在的土地问题，其“地租不得超过耕地收获总额之千分之三百七十五”的规定也是一纸空文。国民政府横征暴敛，加上天灾人祸，造成民不聊生。蒋介石没有想到的是，这种做法实际上为中国共产党以“耕地农有”为号召，动员农民参加革命推翻反动政权创造了条件。

3、共产党领导土地革命中的地政策和实践

中国共产党人在早期的革命实践活动中，逐步认识并明确地把农民问题看成是民主革命的中心问题，并以主要精力领导农民运动。毛泽东曾精辟地指出，农民问题的实质是贫农问题，贫农问题的实质是土地问题。从那时开始，共产党人就一直把土地问题看成是中国革命的根本问题，十分明确的主张彻底推翻封建地主土地所有制，实现耕地农有。

但是，剥夺地主豪绅的土地后到底归谁所有，在党内外一直存着争论。1925年10月，中共中央在北京召开第四届中央执行委员会第二次扩大会议，会议认为“耕地农有”是解除农民贫困的根本办法；如果农民得不到他们最主要的要求--耕地，他们便不能成为革命的拥护者。会议发出《告农民书》，第一次提出了“没收地主的土地，实现耕地农有”的主张。但1927年4月，中共中央第五次全国代表大会通过的《土地问题决议案》，却提出了土地国有的政策主张，认为“必须要在平均享有田地权的原则下，彻底将土地再行分配，方能使土地问题解决。而欲实现此步骤，必须土地国有”。这种错误主张导致了中国最早的农民运动发源地如湖南、湖北、江西、广东等土地革命的失败。1931年2月，苏区中央局在第9号通告中明确提出“农民参加土地革命的目的是，不仅要取得土地使用权，主要的还要取得土地所有权”。这年3月，江西省县区苏维埃主席联席会议，在毛泽东主持下通过了《土地问题提纲》，明确宣布土地归农民私有。1936年7月，中央发布《关于土地政策的指示》，正式确立了“耕地农有”政策主张。

此后，关于如何分割土地的所有权和使用权，如何稳定农民的土地占有关系等问题，在根据地土地革命的实践中不断探索。比如，1927年于11月28日，立夫为党的六大起草的《中国共产党土地问题草案》中就主张，一切私有土地完全归组织成苏维埃国家的劳动平民所公有，一切没收土地之实际使用权归之于农民，首次提出了土地所有权与使用权分离的问