项目资本金制度的理论与实践

项目资本金制度的理论与实践国家计委投资所副研究员吴亚平为了深化投资体制改革，建立投资风险约束机制，国务院以国发[1996]35号文发出通知，要求从1996年开始，各种经营性固定资产投资项目实行资本金制度（下称项目资本金制度），只有先落实资本金，才能建设实施。

从几年来的实际执行情况看，项目资本金制度对于建立现代企业制度和改善投资宏观调控等具有十分重要的现实意义，但在实践中也存在一些问题和不足之处，有待进一步完善。

一、项目资本金制度出台的背景项目资本金制度出台，具有十分明确的历史背景，主要在于二个方面：一是抑制投资膨胀，从而抑制通货膨胀；二是杜绝长期以来存在的无本或少本投资现象，从而力图在投资建设领域建立风险约束责任机制。

“八五”中后期的1993年、1994年和1995年等几年，固定资产投资领域出现了比较严重的投资膨胀现象，个别年份的固定资产投资增长速度甚至超过50%。

高速增长的固定资产投资尽管有力地促进了经济的增长，但后果也十分严重，不仅使得很多项目（几乎可以说是绝大多数固定资产投资项目，尤其是建设周期长、投资大的大中型项目）超概算，更导致经济领域出现了严重的通货膨胀现象。

为有效抑制这种过高的投资增长速度和通货膨胀，实现经济的“软着陆”，必须从投资项目的资金源头上着手降低或减少资金来源，其主要措施包括二条：其一，严格限制各商业银行贷款总规模（即对银行贷款总规模实行严格计划管理，各银行均不得超计划规模放贷），防止银行资金过多流向投资建设领域；其二，也是更直接和有效的措施，就是对各类经营性投资项目实行资本金制度，凡资本金不落实或达不到要求的投资项目，一律不得开工建设。

在实行“拨改贷”和经营性基本建设基金制度时期（大约从1985年到1992年），我国从各部门到各地区产生了大量的无本或少本经营的企业。

这些企业债务负担沉重，效益不佳，究其原因，主要是这些企业先天不足，缺少资本金。

实际上当时与经济过热问题并存的一个严重问题是我国企业，尤其是很多大中型国有企业债务过高。

为了减少高度负债企业的数量，必须从企业的源头，即项目开始就使企业具备一定比例的资本金。

这就是项目资本金出台的第二个背景。

二、项目资本金制度的意义项目资本金制度的及时出台，可以说是比较迅速地抑制了投资膨胀和杜绝了无本投资，在当时来看具有十分重要的意义。

尽管目前投资和经济形势与九十年代中期相比发生很大变化，但项目资本金制度在目前仍有一定的意义。

1．适应了建立现代企业制度的要求。

现代企业制度的核心之一是企业法人资本金制度，即设立企业必须要满足法定注册资本金的要求。

项目资本金制度要求经营性固定资产投资项目也必须要有符合规定的项目资本金，因而从设立企业的源头，即从建设项目开始做到了与现代企业注册资本金制度的衔接（尽管这种衔接在实际操作过程中还存在不少问题）。

此外，因投资者（股东）为项目支付了不用还本、付息和付租金的资本金，就理所当然地拥有项目资产的所有权，而项目法人只是投资者的代理人或具体操作者，也只是项目资产的管理者和使用者。

从这点看，项目资本金制度无疑也适应了现代企业制度对于“产权明晰、权责明确”的要求。

2．有助于建立风险约束责任机制。

项目资本金制度要求项目的投资者必须为项目建设支付一定的“本钱”。

这种“本钱”对于项目法人而言，是无偿使用的。

这无疑将增加投资者和项目法人双方的责任和约束。

一方面，使投资者要更加注重项目可行性的论证和各种投资风险的分析，以防止项目因决策失误导致“本钱无归”；同时也将在很大程度上“迫使”投资者更加慎重地组建称职的项目法人，并加强对项目法人的监管，以防项目法人侵害自己的利益；另一方面，项目法人因无偿使用了投资者的“本钱”而必然要受到投资者的约束，无疑要增加更好地建设、管理和经营项目的责任，以维护自己的声誉和利益。

实际上，这种投资者与项目法人之间的代理与被代理、监督与被监督、约束与被约束的关系，就是风险约束责任机制或所谓的“游戏规则”。

3．有利于政府的投资宏观调控。

首先，项目资本金制度规定了各类经营性项目的最低资本金比例，这就从资金的源头上杜绝了投资者的少本甚至无本投资的现象（如前所述，这种现象在“拨改贷”和基建经营基金制期间大量存在，并产生了大量的“无本”企业）。

同时项目资本金制度界定了项目资本金的各种合法来源，从而也控制了各种可作为项目资本金的资金的总量，这等于是间接地控制了经营性项目投资的总规模。

当然，反过来，如果采取措施增加项目资本金的总量，就有可能带动投资总规模的增长。

其次，项目资本金制度通过规定不同行业项目不同的资本金比例，调整了投资资金流向不同行业的难易程度，从而间接地调控了经营性投资的产业结构。

因此，可以说实行项目资本金制度本身就是一种很重要的、经济性的投资宏观调控措施。

4．有力地配合了“九五”以来一直在进行的企业增资减债工作。

由于体制上的原因，我国现有一些国有企业的资本金严重不足，债务负担太重，这严重影响了企业的改革和发展。

自然而然，为企业增资减债成为配合企业改革、促进企业发展的一项重要工作。

为企业增资减债的措施，从近几年的实践来看，主要包括以下几种：（1）将“拨改贷”资金和基建经营基金（这二类资金实际上都是国家财政，包括中央和各级地方财政的预算内基本建设资金，以低息贷款而非拨款的方式给企业使用），转为国家资本金，这项工作从1996年开始，现在早已完成；（2）安排企业发行股票上市，包括A股、B股和H股、S股、N股等，至今为目前；（3）目前正在进行的银行贷款转企业股份工作（简称“债转股”）；（4）鼓励优势企业收购、兼并债务负担沉重、但产品有市场的企业。

实行项目资本金制度从源头上杜绝了无本或少本企业的产生，从而杜绝了“一方面国家在积极采取多种办法为现有企业增资减债，另一方面却还在产生债务负担沉重的企业”的现象。

5．有利于项目筹措贷款。

按中国人民银行《贷款通则》的规定，若企业的资产负债率高于一定的比例（一般为70％～80％），商业银行有权不给企业发放贷款。

随着银行商业化进程不断加快，银行将更加注重贷款的风险和回收，也将更加注重其贷款对象的经营业绩和资产负债率。

实际上，除非特殊情况，或国务院另有规定，如果企业的资产负债率高于70％～80％，金融机构，包括商业银行和政策性银行（如国家开发银行、中国进出口银行），一般是不会提供贷款的。

实行项目资本金制度使企业（项目）从建设开始就具备比较好的资产负债率，从而比较容易获得银行的贷款。

三、企业注册资本金和项目资本金的关系企业注册资本金和项目资本金一样，都是企业或项目的投资者（股东）认缴的非债务性资金，而且二者在筹集方式和监管方式等方面也很相似，但这二者是不是完全等同？项目资本金制度似乎在有意或无意中忽略了这个问题。

这个问题其实在当初项目资本金制度制定过程中到出台后，甚至到现在都不是很明确。

对于依托现有企业建设的项目，企业注册资本金和项目资本金之间的差别还比较好理解，我们也完全可以认为该企业的注册资本金和该企业将要建设的项目的项目资本金没有任何关系，不管项目性质是新建、改建或扩建。

因为依托现有企业建设项目，只是改变企业的资产结构（即企业资产负债表的“左边”），即增加企业的“在建工程”这项资产，同时相应减少企业别的资产（如货币资产），并不会改变企业的所有者权益和注册资本金。

对于新设立的企业而言，其项目资本金是不是注册资本金的问题就比较复杂。

如果不是的话，由于新设立企业的所有者权益只包括注册资本金（当投资者的实际出资额超过注册资本金时，超出部分作为资本公积金），那么项目资本金岂不是不能形成企业的所有者权益？所以，很显然，项目资本金作为投资者认缴的非债务性资金，要形成具有法律地位的所有者权益，正确的注入方式应该是，首先作为注册资本金注入企业（项目法人），其次，如果投资者实际出具的项目资本金超过注册资本金，则超出部分作为资本公积金注入企业（项目法人）。

项目资本金制度显然没有明确新企业（项目法人）的注册资本金和项目资本金的关系，使得项目资本金作为所有者权益缺乏应有的法律地位。

对于新设立的项目法人（企业），我们认为，项目资本金的筹集和注入方式必须首先满足《公司法》和新财会制度等法规中有关企业注册资本金的要求，主要包括满足法定的注册资本金最低限额和到位要求等，否则项目法人根本无法到工商行政管理部门登记注册和领取营业执照。

比如，按《公司法》的规定，以生产经营为主的有限责任公司的注册资本金至少要达到50万元。

如果按项目资本金制度规定的资本金比例测算的项目资本金小于法定的注册资本金最低限额，则要求投资者增加项目资本金，直到满足该最低限额为止；如果项目资本金大于法定的注册资本金最低限额，投资者可根据项目资本金筹集能力等选择二者之间的一个数作为企业（项目法人）的注册资本金数。

无论如何，在项目资本金中，作为企业注册资本金的那部分资金必须按照现行财务制度和企业注册登记办法的规定及时、足额到位，而恐不能或难以完全按项目资本金制度规定的“按项目的实施进度按比例逐年到位”（当然，对一些建设期较短的项目，二者不一定相冲突），超出的部分则可要求按批准的项目实施进度按比例逐年到位，并作为企业（项目法人）的资本公积金。

以工业企业为例，工业企业注册资本金按《工业企业财务制度》的规定，虽然可以一次或分期筹集到位，但至少应在三年内全部到位，且第一次即企业注册登记后三个月内认缴的比例不能低于15％。

如果投资者在项目法人注册登记后三个月内到位的项目资本金达不到15％，显然违反了《工业企业财务制度》，但却不见得不符合项目资本金制度，这时显然应以《工业企业财务制度》的规定为准，否则负责企业登记注册的工商行政管理部门不干。

此外，如果某工业项目的建设期达4年或以上，作为注册资本金的那部分项目资本金必须至少在三年内到位，否则负责企业登记注册的工商行政管理部门也不干。

四、关于项目资本金的可利用性和存入银行的问题1．项目资本金的可利用性问题尽管项目资本金制度规定了项目资本金的非债务性，但这可能还不够，还应明确其对于项目的可利用性，不管项目资本金是货币还是实物形式。

从资金利用角度来看，项目资本金是项目总投资的一部分，项目总投资=项目资本金+负债总额，这不仅是指数值相等，更主要在于等式两边所能完成的工作量相等，否则项目完工不了。

以项目的投资者或项目所依托企业以非货币形态的资产作为项目资本金为例，如果这些非货币形态的资产不能真正投入于项目建设或不能被该项目所利用，实际上是不能作为项目资本金的。

问题是项目资本金制度对此没有明确的规定，实际操作中难免会让违规的出资行为钻空子。

据我们了解，这种不规则出资行为的突出表现是有些投资主体，主要是一些大型企业或企业集团公司，出于项目资本金的来源不足，为筹措足够的项目资本金，便借盘活存量资产的名义，将一些不能用于项目建设的存量资产作为所谓的项目资本金注入项目。