生态移民若干法律问题初探——以贵州省“扶贫生态移民工程”引入

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生态移民若干法律问题初探

——以贵州省“扶贫生态移民工程”引入

Exploration Into Legal Issues On Ecological Migrants

——Based On The Helping-the-poor And Ecological Migrants Project Of Guizhou Province

吴纪树

（贵州民族大学法学院 贵州贵阳 550025）

内容摘要：2012年贵州省实施“扶贫生态移民工程”，但是，这一涉及200万人利益的重大举措却缺乏应有的法律保障机制。在法理基础上，生态移民具有诸多合理成分。它体现对于公民基本人权的尊重，实现社会公平正义，彰显可持续发展的生态伦理观并拥有丰富的实践材料。但是，现实法律体系极度缺乏，尤其需要从立法层面予以完善。

关键词：生态移民 人权 正义 生态伦理 法律体系中图分类号：D90

文献标识码：A

文章编号：CN41-1233/D(2013)02-24-03

贵州是全国贫困人口最多的省份，政府曾采取多种措施实施扶贫，但成效并不显著。这一方面是因为以往纯粹物质输入式的救助无法调动群众致富的积极性，反而造就了不少靠着国家救济过日子的“懒汉”；另一方面是由于贵州贫困地区特殊的自然环境造成的贫困事实。“在贵州，至今仍有数以百万计的贫困群众，生活在深山区、石山区和石漠化严重地区。在脆弱的喀斯特生态之中，由于自然、历史、人为等原因，导致自然环境恶劣，不少地方贫困群众处于无树、无草、无水、无耕地的境地，一方水土养不活一方人；吃粮难、饮水难、行路难、用电难、入学难，就医难，生产生活条件极为艰难”。①贵州省根据多年的扶贫经验总结，经过多年的调查研究发现，在这些地区实施“就地扶贫”的策略，不仅扶贫投入大、难度大，而且收效甚微。2012年5月，贵州省启动扶贫生态移民工程，决定将不适宜“就地扶贫”、不适宜生活居住的自然条件恶劣地区的群众搬迁出来，从而从根本上摆脱贫困的“帽子”。根据贵州省政府相关政策，计划到2020年搬迁35万户、150万人；2012年7月，在贵州省召开的“扶贫生态移民工程推进大会”上，决定在原有的150万移民规模基础上再增加50万人，并积极开展相关的摸底、调查与核实工作。由此，贵州省开始了声势浩大的扶贫生态移民。

我们对这一政策性的举动首先是要给予充分肯定的，但是，在通观该移民工程的材料之后，我们不难发现，贵州省扶贫生态移民工程与我国其他地区的生态移民工程存在共同的缺陷，即缺乏法律的保障。在依法治国的理念和环境下，一项涉及200万人生存的政策安排没有法律的支撑，我们很难想象生态移民的权益如何得到保障。本文正是基于与此相

关法律问题的考量，试图从法律的角度提出一个保障贵州省

生态移民权益保障的框架性思考，以抛砖引玉。

一、生态移民的范畴界定

移民，简而言之就是人口迁移，可以是地区之间的，也可以是国家之间的。但是，迄今为止，对生态移民的内涵界定未能达致统一，不同的学者从不同的角度给出了不同的解释，但通观各家观点，以下几个方面的理解能够得到承认：

第一，恢复或者重建被破坏的生态环境是生态移民的主观动因。因此，才谓之生态移民。这些地区自然生态环境往往因为人们的过渡使用，导致生态严重失衡，最典型的就是贵州麻山地区的“石质荒漠化”（简称“石漠化”）。为了能够改善“石漠化”地区的生态环境，将当地居民迁出至其他生态环境较好的地方是不错选择，因为“石漠化”的出现一方面有自然形成，更多的则是人为破坏环境造成的。

第二，被破坏的生态已经难以维系人的基本生产、生活是生态移民的客观限制。正如前述，这些地区几近没有植被、水源、耕地等维持人类生存的基本资料，“靠山吃山、靠水吃水”已经是这些地区的奢望。基于这样的限制，只有迁移才能从根本上脱离窘境。更细致一点，从扶贫角度来看，只有将这些地区的群众迁移至生态环境较好的地方，才能确保其基本的生存需要，此亦是不得已而为之。

当然，除了生态遭受破坏导致生态移民的因素之外，还有政策性的生态移民也是其中的一个原因（例如，为维护三峡流域的生态环境展开的百万三峡大移民）。因此，综合上面的论述，本文初步拟定生态移民（也称为环境移民）是指：居住在生态环境遭受严重破坏、生态系统极其脆弱等恶劣的自然条件致使人类无法在此生存的地区或者政策性生态环境

收稿日期：2113-01-03

作者简介：吴纪树（1987-）

，男，汉族，重庆万州人，贵州民族大学法学院2011级法律硕士研究生。主要研究方向：法理学。① 唐福敬：《为“最大的民生”急行军——我省启动扶贫生态移民工程观察”》，载《当代贵州》2012年第16期。

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保护的地区的，迁徙至其他地区的人口及人口迁移活动。因而，生态移民的概念不仅表征人口迁移的特点，更重要的是指向整个人口迁移的人类活动上。

二、生态移民的法理基础

无论是从生态移民的目的还是动因来看，虽然大多数生态移民是在政府主导下展开的，但它之所以被越来越多的人所承认，必然有其深厚的法理基础作为支撑。实际上，生态移民并不是我国首创，从20个世纪80年代开始，欧洲的格鲁吉亚、俄罗斯，亚洲的柬埔寨、尼泊尔、巴基斯坦，非洲的埃塞俄比亚、苏丹以及澳洲、拉丁美洲等一些国家和地区已经实践了生态移民，并取得了骄人的成绩，积累了宝贵的经验。②本文认为，生态移民的法理基础至少表现在以下几个方面：

第一，生态移民是基本人权的保障。从一般意义上讲，人权是人之所以为人的基本权利，因此，人权首先是道德权利范畴的概念。在米尔恩看来，人权是最低限度的普遍道德权利③，从而成为普遍道德权利的架构基础和最低检验标准。人权作为一种道德权利自然与政治权利不同，但它们却又有着千丝万缕的联系，自国家产生之后，尤其在今天，“几乎所有的人类社会都是政府治理的社会”，政府的“社会责任”要求他们在维护和增进共同体利益（此应指人民共同体）中发挥作用，并在发生冲突时让社会利益优先于私人和局部的利益。④生态移民的初衷和归宿是保障人民群众的生产、生活需要，可以说是基于最基本的生存条件考量作出的抉择，是政府保障人民的政治权利和生存诉求的重要体现。

第二，生态移民是社会正义的追求。正义是一切社会不断追寻的价值目标，自亚里士多德正义理念诞生以来，正义已经成为衡量一项社会制度合理性的最终标准。生态移民是现实阶段政府为了扶贫或者保护生态环境而制定的一项政策性制度，其根本上的法理基础就是要看它是否符合当下社会和人的正义需求。如果按照亚氏的正义划分理论，那么生态移民应当属于分配正义的范畴。“现代意义上的‘分配正义’，要求国家保证财产在全社会分配，以便让每个人都得到一定程度的物质手段。分配正义的辩论往往集中在保障手段的数量，以及保证这些手段的分配得到执行所需要的国家干预程度”。⑤因而，生态移民也是国家干预财产分配的手段之一，其在本质上体现着分配正义的价值蕴含。通过这一手段将原本无资源可资生存的群众迁移到足够保证生产、生活的地区，不仅是政府对于人民群众的深切关怀，更重要的是实现基本的社会正义要求。

第三，生态移民是生态伦理的要求。纵观环境法的发展历史，由起初的以人为中心的环境伦理观转向后来的非人类中心的环境伦理观。但是，此两种环境伦理观都有共同的缺陷，要么走向了“人”的极端，要么走向了“环境”的极端，从而没有能够关顾二者之间的调和与互动。无论是人类中心主义环境伦理观，还是非人类中心主义环境伦理观，它们都不能成为环境法的伦理基础。因此，环境立法存在着伦理困境，必须重构环境法的伦理基础。从和谐社会构建的视角出发，人与自然和谐发展思想强调人类利益与自然利益的和谐，是人类社会在探索实践中找到的唯一一条维持自然生态系统繁荣稳定的发展道路。⑥可持续发展要求人与自然和谐发展，实现经济发展与人口、资源、环境相协调，既满足当代人的

需求又要满足后代人的需求。生态移民工程一方面是基于人的生存考虑，同时在另一方面也基于生态环境的考虑，从而在保障人的生存与生态环境保护方面实现了社会发展的互动和价值，而不至于像前两种环境伦理观那样总是有所偏颇。总之，生态移民的举措是可持续发展理念在我国的具体贯彻与落实。

第四，生态移民是丰富实践的展现。虽然生态移民在最初是人的主观创造，但是总结国内外的经验，贵州省实施的扶贫生态移民工程并非毫无理论与实践经验的“空中楼阁”。如前所述，世界上的许多国家和地区都有生态移民的先例，在我国，生态移民也并非首次。众所周知的重庆三峡大移民其实质就是生态移民，除此之外，我国内蒙古牧区生态移民、三江源生态移民、宁夏中部生态移民等都是很好的例证。从这些先例中，贵州省政府不仅看到了它们的一些先进做法和经验，同时也充分发现其间存在的诸多不足，并以此为根据制定相对科学及符合贵州省情的实施方案。因此，把握丰富的实践资料，并对它们整理、研究之后做出的决策才是比较科学的决策。尽管我国现阶段生态移民的实践仍然属于探索阶段，但在总结国内外生态移民先例经验的基础上，现今的生态移民工程是渐趋科学的，这样的理念来源于现实，也才经得起现实的检验。

三、生态移民的法律体系建构

截至目前，我国生态移民已经取得了许多值得肯定的成绩。但是，无论是过去还是当下，生态移民政策始终没有得到强有力的法律支持，广大生态移民的合法权益始终没有得到法律的足够保障。但是，建构一套生态移民的法律体系是确保生态移民取得成功的坚实后盾。因此，令人遗憾的是，至今还没有一部专门规制生态移民的法律，地方也没有制定相关的法规、规章等规范性文件。因此，必须全方位的建构生态移民的法律体系。

生态移民的法律体系建设不是凭空臆想的，它的合理性是取决于生态移民工程的现实需要。构建生态移民的法律体系一方面要基于生态移民群体利益的特殊考量，同时在另一方面也要考虑到法律本身的内在规定性来制定法律。从这样的视角来看，笔者认为，生态移民的法律体系建构不仅要迎合生态移民合法权益保障的现实需求，也要将它有机融入我国现有的整个法律体系之中。更因此，要将生态移民的所有层面、环节、权利、利益、主体、客体等因素尽可能全面照顾进入到法治体系。然而，正如前述我国生态移民法律保障体系整体呈现匮乏之势。对于生态移民权益的保障来说，这是相当遗憾的，而对于生态移民权益保障体系的构建来说，反倒是一个契机或者说提供了它足够发挥的空间。对生态移民法律体系建构进行框架性的初步探讨，主要从这样几个方面着手：

第一，生态移民的基本法。在我国，生态移民已经不是应用于某一个地方或者地区的政策了，在祖国的大江南北均有它的实践例证，生态移民已经是一个普遍性的现象。但是，至今在国家层面还没有一部规范和指导全国生态移民的法律出台。笔者认为，当一个法律需求成为一项国家性的普遍需求时，制定一部规范这一领域的基本法律是必要的。现在我国生态移民的窘境是，国家层面没有一部基本法，从而致使地方因缺乏上位法的支持也没有相关的地方性立法的出现。

② 蔡林：《国外环境移民问题及启示》，载《生态环境学报》2012年第5期。③ [英]A.J.M.米尔恩：《人的权利与人的多样性——人权哲学》，夏勇、张志铭译，中国大百科全书出版社1995年版，第153页。④ [英]A.J.M.米尔恩：《人的权利与人的多样性——人权哲学》，夏勇、张志铭译，中国大百科全书出版社1995年版，第189页。⑤ [美]塞缪尔·弗莱施哈克尔：《分配正义简史》，吴万伟译，译林出版社2010年版，第5页。⑥ 吴赫笛、吴忠海：《环境法的伦理基础——人与自然和谐发展》，载《中国矿业大学学报（社会科学版）》2008年第3期。