浅析公共政策的本质属性_公共性的涵义_黄维民

西北大学学报(哲学社会科学版)2005年11月,第35卷第6期,N ov .,2005,V o.l 35,N o .6Journal o fN o rt hwest U niversity(Phil osophy and Soc ial Sciences Editi on)收稿日期:2005 04 02基金项目:陕西省教育厅专项科研计划项目(02J K015)作者简介:黄维民(1955 ),男,江西南昌人,西北大学公共管理学院副教授,博士,硕士研究生导师,主要从事国际政治、国际关系与行政管理方面的教学与研究。

浅析公共政策的本质属性 公共性的涵义黄维民(西北大学公共管理学院,陕西西安 710069)摘 要:依据多样化理念,诠释公共政策的本质属性 公共性的涵义。

公共性理念及其制度在传统国家体制内的影响日益扩大,人们对政府善治和公共政策的深层次了解对于实现公共政策的科学化与民主化,提高公共政策的制定质量与执行效益具有重大的理论价值和现实意义。

关键词:公共政策;本质属性;公共性;涵义中图分类号:C93 文献标识码:A 文章编号:1000 2731(2005)06 0112 05在具有全球化背景下的当今社会,世界各国所面临的已不是个别的、单一的、简单的和基本稳定或者再重复出现的社会问题,而是大量的相互关联、相互制约的越来越具有复杂性、尖锐性、普遍性、专业性、交流性和发展性的各种各样的社会矛盾和公共问题。

与此同时,广大的公众所关心的问题和兴趣的焦点,也不再是抽象的理念或原则性问题,而是那些与现实切身利益密切相关的、特殊的公共政策问题。

例如,犯罪与社会安全,公平与经济发展,种族与社会和谐,污染与环境保护,以及住房、卫生、教育、社会保障、公共交通等一系列的、实际的公共问题。

公共政策作为一门新兴的学科,正是在这样的社会背景下形成和发展起来的,并且成为第二次世界大战以后社会科学领域中发展最迅速、影响面最大、应用领域最广、实证性最强、社会效用最明显的学科之一。

被人们誉为当代西方社会科学发展中的一次 科学革命 ,是当代西方政治学的 最重大的突破 ,以及 当代公共行政学最重要的发展[1]。

公共政策之所以会在较短的时间内迅速地兴起和发展,既与现代社会的特征相联系,也与公共政策自身的学科特点相关联。

那么,公共政策到底是什么?它具有哪些基本特征呢?这些根本性问题都是必须要搞清楚的。

本文就公共政策的本质属性 公共性的涵义,略谈一些粗浅的认识,以供大家探讨。

一自从美国著名学者哈罗德 拉斯韦尔(H aro l d ss w e ll)和丹尼尔 勒纳(Dan i e l Le m er)于1951年发表 政策科学:范围与方法的新发展 一文以来,公共政策作为政治科学中的一个新的边缘性领域,正在逐步成为公共行政学界研究中的热门话题之一。

在回顾公共政策研究领域几十年的发展成就之际,人们发现,虽然公共政策日益渗透到了公共部门的管理活动中,对公共部门的管理活动产生了深远的影响,人们对公共政策的研究也取得了巨大的成就,但是需要指出的是,公共政策至今尚未在学理研究和实证研究之间,在行为科学和管理学科以及学术界和实务界之间构架起一座真正稳固、一致的桥梁。

换句话说,公共政策这门新兴学科的科际整合任务并未完成,人们迄今尚未就公共政策的本质内涵及其根本属性达成真正的共识。

其主要原因是公共政策并不是一个或者几个学科简单的集合、发展或更新,而是一个几乎全新的学科研究领域。

公共政策明显的跨学科性特点,并被广泛地应112用于各行各业、各个领域,因而迄今为止,它所涉及的学科边际的界线是非常模糊的。

从1951年至现在的50余年中,世界上出现了许多与公共政策属于同一研究领域的研究名称,例如政策科学、公共政策分析、政策研究、社会工程、系统工程等。

因此,对于公共政策的确切定义,学界的看法是众说纷纭,莫衷一是。

制度学派的学者们倾向于从政府不同部门之间的互动关系来研究公共政策的制定与执行过程,而行为主义学派的学者们则倾向于在公共政策问题上关注政府活动与各种力量(如政党或公众舆论)之间的相互依赖关系。

尽管如此,他们在这一点上是存在共识的:即没有政府的参与和领导,就没有公共政策的制定与执行。

近些年来,国内外学界关于公共政策定义的代表性观点,大致可分为以下几种:其一, 现代行政之父 伍德罗 威尔逊(W ood ro w W ilson)认为,公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规[2]。

伍德罗 威尔逊所提出的这个定义,使得公共政策带有明显的 政治-行政二分法 的特征,并且缩小了公共政策的范围和制定主体。

首先,公共政策不仅包括法律与法规,而且还包括政府的计划、指示、决议,甚至连政府领导人的某些特定意图和表征符号,也会起到公共政策的功能。

其次,参与公共政策制定的人员不仅是政治家,还包括公众代表和专家学者。

尤其是在当今的 行政国家 时代,随着政府职能的急剧扩张和行政裁量权的广泛应用,使得行政当局参与制定公共政策的主动性日益增强。

其二,政策科学的创立者哈罗德 拉斯韦尔(H arold ss w ell)和亚伯拉罕 卡普兰(A.Kap lan)认为,公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划[3]。

哈罗德 拉斯韦尔和亚伯拉罕 卡普兰所提出的定义,既包含了公共政策的工具理性(策略),又注意到了公共政策的价值理性(目标和价值),应该说是对公共政策极有见地的认识。

但是,过于宽泛地把公共政策等同于计划则是完全不可取的,因为计划可以是政策,而政策并不天然就是计划,它还包括法律、法规以及政府发出的其他符号系统。

其三,美国著名学者托马斯 戴伊(To m as R. Dye)认为,凡是政府决定做或者不做某件事的行为就是公共政策[4]。

托马斯 戴伊的这一定义不仅看到了政府的 为 ,又注意到了政府的 不为 ,因而具有明显的行为主义色彩,体现了公共政策实践性的学科特征。

所谓 为 ,就是政府为解决一定的公共问题而公然采取行动或公然做出一定的符号表示;所谓 不为 ,就是政府遵循一种放任主义的不干涉原则,不采取任何行动,不做出任何积极性的符号表示。

因此, 为 和 不为 都是公共问题的重要解决之道。

但是,在日常公共事务中人们所讲的 遵循公共政策 ,显然不是遵循政府的行为,而是遵循一定的规则和符号表示,因此,把政府执行政策的行为等同于公共政策本身是不妥的。

其四,美国著名学者罗伯特 艾思顿(Robert E yestone)对公共政策所下的定义则最为宽泛。

他认为,从广义上讲,公共政策就是政府机构与其周围环境之间的关系[5]。

虽然罗伯特 艾思顿的观点明显受到了生态行政学的影响,定义也过于泛化,但事实上,公共政策本身就是政府系统与其生存环境之间相互策动的函数,表达了公共环境对于公共政策的重要性。

因为政府所做出的每一项公共政策,从根本上就是解决面对的公共环境中所发生的问题,在本质上都必须考虑对公共问题的回应,而这种回应必然会渗透着政府自身的偏好和利益。

因此,无论从哪个角度上看,公共政策都体现了政府及其环境的双重诉求,所以说,罗伯特 艾思顿的观点还是比较深刻的。

但是,政府的环境究竟是什么?难道公共政策仅仅就是政府机构与其周围环境之间的关系吗?对此,罗伯特 艾思顿并未做出令人信服的回答。

一般来说,政府作为一种开发系统的社会组织,它与环境的界线是极其模糊、可以相互渗透的。

因此,仅仅从政府与环境互动的层面来界定公共政策显然是不够的。

目前,国内的一些学者依据不同的理念,从不同的视角也对公共政策的定义进行了诠释。

一是基于现代政治学的理念,认为公共政策是政府对社会公共利益分配的动态过程。

这一分配的基础是政府选择利益和综合利益,分配的关键是落实利益。

因此,从社会公共利益中,由利益选择到利益综合,由利益分配到利益落实,是公共政策的一个完整过程,而这一过程的价值取向,是与这种利益的价值取向完全一致的[6]。

二是基于制度经济学的理念,以现代市场经济制度为背景,把公共政策理解为政府运用自己的职能来规范、引导经济法人实体、市场主体和个人行为,以及有效调动和利用社会经济资源,有利于实现公平与效率目标的一种制度安排。

因此,公共政策是调控现代市场经济不可或缺的一个重要方面和关键因素,社会经济发展的程度越高,公共政策的作用和影响也就越大[7]。

三是基于公共管理理念,认为公共政策是以政府为主的公共机构,为确保社113会朝着政治体系所确定、承诺的正确方向发展,通过广泛参与和连续的抉择以及具体实施产生效果的途径,利用公共资源达到解决社会公共问题,平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动过程[8]。

二以上诸种关于公共政策的定义都具有其合理之处,亦都有遗珠之憾。

因此,要想全面、科学地了解公共政策的本质内涵,笔者认为,应该从其存在的根由和逻辑起点中去找寻,也就是必须要了解公共政策的基本特性 公共性,因为公共性是公共政策所固有的基本属性。

笔者认为,公共政策是政府或公共权威为处理公共事务、提供公共服务、实现公共管理而制定和实施的公共行为规范、行为准则和活动策略的总和。

它以国家权力为后盾,具有极强的公共权威性和普遍的社会影响力,制约性、导向性、管理性、调控性、分配性是它的基本功能。

因此,无论是从公共政策的本质涵义,还是从公共政策的功能作用来看,作为政治系统输出的主要内容,公共政策在本质上是一种权威性的社会价值分配方案,具有不容置疑的公共性。

公共政策这种内生的、自然的属性及其内涵,我们应该从以下几个方面加以理解:第一,公共政策的制定主体具有公共性。

作为直接或间接地参与公共政策的制定主体,它主要是国家公共法权主体,即国家法定的公共权力主体、社会政治权力主体和社会非法权主体。

国家公共法权主体一般被称之为体制内的政策力量,是指居于法律规定的法权地位、获得法律授权、享有公共权威以制定公共政策的机关和职位(个人)。

通常,他们也被称之为官方的决策者,属于公共权力的范畴。

社会政治法权主体和社会非法权主体被称之为体制外的政策力量,属于政策组织的社会环境因素之一。

作为制定公共政策主体的社会政治法权主体,是指那些虽然在一定程度上通过多种方式参与了公共政策的制定过程,并且法律对他们的合法参与提供保护,但由于地位的限制,不管他们在各种场合多么重要或处于何种主导地位,他们自己并不拥有合法的权力去做具有强制力的政策决定的社会行为主体。

此外,虽然他们被称之为非官方的政策参与者,但在地位上,他们通常经过合法的程序,获准享有社会法人的资格并受法律的保护。

一般来说,社会政治法权主体经常表现为一定的组织形式,并且以政府的公共政策作为行为对象。

他们试图通过自身的一定形式授权参与,改变公共政策的某种规定性,譬如增加或减少或修改某一项政策条款,甚至改变公共政策的方向;譬如制定或撤销或终止某一公共政策,是社会政治法权主体的主要功能。