行政程序的价值和功能

什么是行政程序? 为什么要研究行政程序？它对依法行政和法治政府建设有什么作用？从大的依法行政层面来讲。

行政程序制度不仅给行政权力的运行提供了一个科学、民主的载体；行政程序制度建设，也是现代法治政府建设的一个重要组成部分。

依法行政不仅要求行政活动实体合法，也要求行政活动程序合法。

行政程序使社会公众特别是行政相对人、利害关系人充分参与到行政程序中来，从而增加了社会公众、行政相对人、利害关系人对行政行为的认同感和主体感，有利于对行政权力进行有效的监督，也有利于提升行政行为的执行效果。

行政程序制度已经成为现代行政法的一个核心内容。

通过行政程序对行政权进行规范，保障相对方的合法权益，促进政府和公众之间的良性互动，提升行政效率，已成为当代行政法和公共行政共同关注的问题。

近年来，我国的行政体制改革和政府的职能转换，都将“公开、公正、公平”的行政程序制度建设作为我国民主法制建设的一个重要目标。

从小的行政执法层面来讲。

长期以来受“重实体、轻程序”的思维定势的影响，各级行政执法机关和行政执法人员的执法能力和执法水平以及执法方式存在不少问题。

一是缺乏正当法律程序的行政执法理念；二是行政执法工作中不依照法定程序办事，甚至滥用职权、执法犯法的现象普遍存在。

温家宝总理指出：目前在行政执法工作中，忽视执法程序的现象十分普遍，这是滥用职权和执法犯法的一个重要原因，各级政府机关及其工作人员必须养成按法定程序办事的习惯，行政决定要符合法定程序，执法行为要遵守法定程序。

既然行政程序有如此重要的价值、功能和作用，我们就有必要对行政程序做个研究。

在此我将自己对行政程序学习与思考的一些体会，向各位领导作以简要介绍，不妥之处敬请指正。

一、什么是行政程序--行政程序的基本概念1.行政程序程序：是指行为从起始到终结的过程。

构成程序的过程包括行为的步骤、方式以及实现这些步骤和方式的时限和顺序四个要素。

法律程序，则表现为复数以上的人按照一定的步骤、方式、顺序、时限，做出选择或决定的过程，以及在这一过程中当事人之间的相互关系。

行政程序是指行政机关实施行政行为所应遵循的方式、步骤、时限和顺序。

也可归纳为它是行政主体及行政相对人依照一定的步骤、方式、时限和顺序做出行政行为的过程，以及在这一过程中行政法律关系主体间的相互关系。

行政行为的方式、步骤（步骤：实现某一程序的若干必经阶段。

方式：实现行为的方法和形式）构成了行政行为的空间表现形式；行政行为的时限、顺序（完成这一程序的过程，需要一定时间，为提高效率，有时完成程序步骤还需要遵循先后顺序）构成了行政行为的时间表现方式。

行政程序本质是行政行为空间和时间表现形式的有机结合。

不同的行政行为有不同的表现方式。

行政行为的时间表现方式因不同的行为而不同，例如，行为的步骤。

规范性文件的制定是一个抽象行政行为，表现为规范性文件的制定需要经过：立项、起草、论证、合法性审查、集体讨论决定、公布、向上一级行政主管机关报送、审查备案等步骤。

而一个具体的行政行为，如行政执法机关要对某一违法行为作出行政处罚，该行为的步骤则体现为：立案、调查、证据收集、强制措施的采取、相对人陈述理由、作出处罚，对行政处罚的具体行政行为不服行政相对人可提起行政复议或提起行政诉讼。

其行为作出的步骤显然与抽象行政行为作出的步骤不同。

在具体的行政执法行为中，行政机关适用的一般程序与简易程序在行为的空间方式上就有明显的不同。

（具体行政行为中一般程序与简易程序在空间、时间表现方式之区别）行政行为的空间、时间方式最典型的表现是行政行为不能越权、出格，顺序不能颠倒，重要的法定程序不能遗漏。

)行政处罚法规定：行政执法机关作出吊销营业证照，责令停产、停业整顿以及较大数额的罚款，需要听证。

在此类行政处罚中，听证程序是不能省略的；行政程序不能颠倒并不是绝对的，但是不能遗漏。

比如说，简易程序对立案环节要求就不很严格，一般程序中的立案和调查取证以及采取强制措施。

先立案，再调查取证，采取强制措施是原则，但是，行政程序有一条原则是行政效率。

行政执法人员在现场执法检查时，如果发现了重大的违法事项，就可以先调查取证，甚至可以采取强制措施，先将违法人员驱散，强制带离等，再及时办理立案手续。

2．行政程序法律制度行政程序法律制度是指有关行政程序法律、法规的总称，是行政程序的法律化、制度化。

本来程序法律制度仅限于司法程序，包括刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼三大诉讼法律制度。

由于立法和行政程序法律制度的产生和发展，程序法律制度已超出了司法程序的范畴。

现代程序法律制度分为立法程序制度、行政程序制度、司法程序制度三个部分。

改革开放三十年来，我国约用了二十年的时间建立和完善了三大诉讼法律体系，形成一个相对完备的司法程序法律制度。

1999年全国人大颁布了《立法法》、国务院颁布了《行政法规制定条例》等，逐步建立了立法程序法律制度。

在行政程序法律制度建设方面，现在还缺少一部规范行政行为的行政程序法典。

3．我国行政程序法律制度的现状。

现代行政法治中，行政程序制度具有极其重要的法律地位。

行政程序制度发达与否，是衡量一个国家行政法治程度的重要标志。

西方主要经济发达国家，包括我国的台湾地区都相继制定和颁布了行政程序法。

随着社会主义法治进程步伐的不断加快，我国行政程序法的制定已迈出了实质性步伐，我国的多部行政单行法律、法规包含了行政程序法律制度的内容。

如《治安处罚法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、以及正在制定的《行政强制法》等均已包含了相关的行政程序的内容。

湖南省2008年已颁布了《湖南省行政程序规定》地方规章。

二、为什么要制定和完善行政程序制度--行政程序的基本原则和基本价值法的规范依其对社会关系调整的确定性程度和细密程度，可以分为规则、原则和基本原则。

规则对社会关系的调整最为确定，规范最为具体；原则对社会关系的调整弹性相对较大，较为抽象；基本原则对社会关系调整的弹性更大，规范更抽象。

从规范的对象上来说，规则直接规范社会关系，而规则受原则规范，原则又受基本原则规范。

法的基本原则是法的灵魂，任何国家的法，包括行政程序法律制度在内，都不可没有基本原则。

行政程序法律制度的基本原则一般包括：依法行政、正当法律程序原则、行政公开、行政公正、行政公平等原则。

（一）依法行政。

依法行政原则是法治国家、法治政府的基本要求。

法治要求政府在法律的范围内活动，依法办事；政府和政府工作人员如果违反法律，超越法律活动，即要承担法律责任。

法治的实质是人民高于政府，政府服从人民。

因为法治的“法”反映和体现的是人民的利益。

法治不等于“用法来治理”，用法来治理是把法单纯作为工具和手段来治理国家，治理老百姓。

单纯“用法来治”的实质是政府高于人民，人民服从政府，因为政府以治者居。

因此，依法行政原则强调政府必须守法，包括政府的权力必须受到有效的监督和制约，政府权力存在着边界而不是无限的，政府权力的行使必须按照事先制定并公开的、不受个人意志左右的法律来进行。

依法行政原则主要包括以下要求：1．依法行政的“法”，包括宪法、法律、法规、规章。

所有这些法的形式中，宪法的效力最高，法律效力高于法规、法规的效力高于规章。

依法行政首先要求依宪法、法律行政，法规、规章，只有符合宪法、法律的规定时，才能作为行政行为的依据。

2．依法行政不仅要求政府依法的明文规定行政，而且要依法的原则、原理以及法的精神行政。

政府不严格按法律规定办事，不严格依法律规定行政，就不是法治政府。

依法行政不仅要求政府依法的明文规定行政，还要求政府依法的原理、原则行政。

因为法律的具体规定是有限的，而法律调整的社会关系和社会事务是无限的。

法律不能不给政府的行政留下大量的自由裁量空间。

对于自由裁量行为，依法行政对政府的要求是依据和遵守法的原理、原则、法的精神来恰当作出，如公开、公正、公平、诚信、信赖保护、考虑相关因素和不考虑相关因素，这是其一；其二，法律规定是受法的原理、原则支配的，法的原理、原则不仅指导立法，而且也指导执法、司法，政府实施行政行为，包括实施行政立法、行政执法、行政司法，都不仅要依据法的规定，而且要依法的原则、原理、法的精神；其三，法律规定适用于社会事务是需要解释的，执法者如何确定相应法律规定在具体情境中的含义，就必须依据法的原则、原理、立法本意和法的精神来解释。

3．依法行政要求政府依法律规定行政。

首先要求依行政管理法的规定行政，政府不严格按照行政管理法规定的范围、条件、标准和限度办事，自然谈不上依法行政。

其次要求政府依行政组织法和行政程序法的规定行政。

行政组织法规定政府的职责、职权。

政府违反行政组织法的规定就会越位（即政府内部越权）、错位（即政府外部越权）、缺位（即政府不作为）。

行政程序法规定了政府行为的方式、过程、步骤和时限。

政府违反行政组织法和行政程序法的规定就会导致专断和滥用权力。

可见，依法行政既要求政府依法定行为规则行政，还要求政府依法定职权和法定程序行政。

4．依法行政要求政府对行政相对人依法实施管理。

行政的基本含义是管理，没有依法管理就谈不上依法行政，依法行政不仅仅要求政府对行政相对人依法管理，更重要的是要求政府自身守法，要求政府依法提供服务和依法接受监督。

政府守法是法治政府的基本要求。

徐市长在市政府常务会议审定《渭南市重大行政决策程序规定》时强调的，该决定首先是规范市长、副市长的行为，市政府领导要带头执行相关规定。

因为法治首先是要依法治官，依法规范政府和政府公职人员的行为，而不是首先或者是仅仅依法治民，只规范行政相对人的行为。

政府脱离人民的监督，其权力就必然被滥用，社会公众的利益就必然被侵犯。

（二）正当法律程序原则。

正当法律程序原则起源于英国古代的自然正义原则，在西方国家对行政行为特别要求程序公正。

它包含两条基本规则：一是任何人不应成为自己案件的法官。

根据这条原则，行政机关实施任何行政行为，参与做出该行为的官员如果与该行为有利害关系，或被人认为有成见或偏见，即应回避，否则该行为无效。

2009年12月初，台湾岛内县市长选举，从国民党脱党参选的傅昆萁当选花莲县长。

20日宣誓就职，接过印信才5分钟，便任命其两天前办妥离婚手续的“前妻”徐秦蔚为副县长。

22日下午台“内政部”宣布该人事令违法，傅昆萁也只好撤销了该项任命。

傅昆萁的这一做法是典型的违反了“自己不做自己案件法官”的这一正当法律程序的原则。

二是任何人在受到惩罚或其它不利处分之前，应为之提供公正的听证或其他听取意见的机会。

根据正当法律程序原则，公民在遭受到人身自由被限制、财产被征用、申请许可证照被拒绝或受到吊销证照、罚款、开除公职等处罚等不利处分前，行政机关均应事前给予其通知，告知其处分的根据、理由，听取其申辩意见。

否则该处分将被行政复议、司法审查确认无效。

正当法律程序原则后来被美国宪法修正案（5条、14条）以成文法形式首次确定：任何人未经正当法律程序不得被剥夺其生命、自由和财产。