美国地方政府

3）市议会根据应聘者所受过的行政管理专业训练和实际行政能力，由市议会以多数通过 后聘请市经理人选。 4）市经理对市议会负责，作为市的行政首脑，执行市议会所制定的政策，监督法律的执 行，编制市的预算，监督和领导行政各部门的工作，有权任命和罢免各部门的长官和其他 官员。 市经理就政策问题向市议会提供建议， 被认为是市的 “各项政策和计划主要来源” 。


5）市经理不介入当地的党派活动，保证消除政治在管理中的影响。市经理任期不定，市 议会如对市经理的工作不满意，随时可以解雇，决定解雇一般也只需简单多数就可通过。 6）在市议会经理制下设有一名市长，市长通常由市议会从议员中推选，也有的市由选民 直接选举产生。市长的作用主要是主持市议会并在礼仪和典礼的场合代表市。 市议会经理制的兴起 1.20世纪20年代，科学管理运动的理念流行的鼎盛时期，在公共管理领域引入科学管理 的方法以提高效率、降低行政成本，建立诚信、可靠城市政府成为城市发展的普遍需求。 在这样的氛围下，以科学化、专业化管理见长的城市经理制成为极富吸引力的市政体制。 2.美国成功的大企业普遍都实行了董事会经理制，并聘用大批的专业人员进行管理工作。 这种企业管理的理念深深影响了美国的政治和行政思想。 城市化进程的加快、 企业管理理 念的普及为城市经理制的确立和发展提供了条件和基础。 美国市政体制的变迁
三、县政府 County
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（一）县政府的设置 通常是州的再分区，包含两个或两个以上的镇及数个乡村。 仅康涅狄格、罗德岛、阿拉斯加3个州未设县。 特拉华州县数最少，仅辖3县。 得克萨斯州县数最多，达254个。 平均每个州有62个县，每个县的人口约100,000。人口最多的县是加利福尼亚州的洛 杉矶县，人口9,880,000。人口最少的县是得克萨斯州的洛文县，人口仅67人。
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weak mayor-council form 市长通常由市议会从议员中选举产生，市长只充当“挂名的行政首脑”，“行政权力 的来源在议会”。 市长做出的一切重大行政决策都必须得到议会的同意。 市长的任命权非常有限，许多行政部门的领导人，如警察局长、审计长等往往由选民 选举，不对市长负责。 美国市长入不敷出 ，为脱衣舞厅看门
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1、市长-议会制（Mayor-Council Form），最普遍的市政府体制。 实行分权与制衡原则，与联邦政府体制结构较为相近。市议会负责批准预算、通过立 法决议、监督政府运作等。 市议会的议员一般为11—13名，均经选举产生。 市长为行政主管，负责管理城市日常事务，经民选产生。 根据市长权限的大小，又可以分为强市长(strong- mayor-council plan)和弱市长(weakmayor-council plan)两种类型。 弱市长制
第7讲 美国地方政府 地方政府 7 美国地方政府 本节框架

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一、美国地方政府的制度背景 联邦制 地方自治 二、地方政府的类型 县政府 市政府 乡镇 学校区和特别区 一、美国地方政府的制度背景


Байду номын сангаас

（一）联邦制的国家结构 1.联邦与州的权力与地位。 属于联邦政府的权力包括：州际贸易、国防、造币、移民及入籍、以及与外国签定条约等。 除此之外，“本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州或人民行使。” 2、当二者权力发生争端，发生相互侵权时，由联邦法院审理，裁定联邦或州是否违法。 3、联邦与州都无法单独修改宪法，宪法的修改需要国会两院2/3以上议员或2/3以上州以 后提议，并经3/4州的议会或制宪会议批准。 4.各州地位平等，有限制定各自的宪法，选择自己的政府形式以及地方制度。 （二）地方自治的传统 新英格兰地区市镇自治，是居民通过市镇大会，直接制定本地政策，进行自我管理的直接 民主形式。 根据法国人托克维尔的观察： 在美国，“乡镇成立于县之前，县又成立于州之前，而州又成立于联邦之前。” 奥斯特罗姆认为： 美国具有“天然的地方自治权学说” 。 南北战争后,州政府开始加强对市镇的控制,对地方管理的许多细节进行了规定,甚至废除 某些地区的自治制度。各地居民为争取自治权力开展了“家乡自治”( home rule)运动,该运 动限制了州政府的权力,同时许多地区获得了制定自治宪章的权力。至今,美国已有四十多 个州授权予地方以制定自治宪章的权力。自治宪章是美国地方自治制度的重要的法律基 础。 （二）地方自治的传统 在经历20世纪上半叶的改革运动之后，美国除新英格兰地区以及南部一些州之外， 大约有4/5的州、2/3人口超过20万的城市，实施了不同程度的城市地方自治。地方自治 让城市“行使不被法律与城市宪章禁止的所有有法可依的权力。” 政治学家托马斯· 戴伊指出，地方自治已经由禁止城市做没有得到特别授权的任何事情， 演变为允许城市做没有明令禁止的任何事情。 二、美国州以下地方政府的类型

美国科罗拉多州联邦高地市的警察们日前到当地一家脱衣舞俱乐部查黄时发现， 他们逮捕 的一名脱衣舞俱乐部“看门人”竟然是他们的市长大人！ 据悉，55岁的联邦高地市市长戴尔· 斯帕克斯给脱衣舞俱乐部当兼职门房已有快一年时


间了，他称自己之所以这样做，是因为自己家的餐馆生意萧条，家庭收入入不敷出，只能 靠当兼职门房补贴家用，缴纳自己的医疗保险费。 在那场突袭行动中，充当俱乐部“看门人”的市长斯帕克斯也被一起带到了警察局。 当警察们意识到他们逮住的竟然是市长大人后， 惊得目瞪口呆， 并没对他提出任何指控就 将他释放了。 对于自己给脱衣舞俱乐部当门房的事，斯帕克斯宣布自己不会辞职。斯帕克斯说： “我 根本不知道俱乐部里面发生了什么。 我只是当看门人而已， 我从来没有到里面看过一次脱 衣舞表演。” 市长的薪水也不多， 每月只有象征性的五六百美元， 市长的生活来源主要靠 “兼职” 获得。 强市长制 strong mayor-council form 市长由选民直接选举产生，是“行政领导的源泉”。市长负责指挥和协调市政活动， 拥有几乎全部行政管理权； 市议会作为代议机关和立法机关，行使立法职能，制定法令和规章。 市长有权向议会提出立法建议，并对议会通过的法案行使否决权。 市长拥有广泛的任命权，按市宪章规定的程序任命各部门的长官和某些委员会的成员 和下级官员，并拥有罢免权。 市长负责编制和执行预算，监督市议会所制定的法规的执行。市长还在本市与其他地 方政府、与州和联邦发生关系时代表本市。 纽约市—— 强市长制 2007年统计的纽约市人口810万，它下属曼哈顿、布鲁克林、布朗克斯、皇后、斯坦顿 岛5个大区。 2008年财政收入大概是624.3亿美元。 每个区一个区长年薪为16万美元。2006年纽约市长就是22.5万美元一年。 市议员的年薪是11.25万美元一年。 2、委员会制(Commission Form) 1）特点是实行“立法与行政合一”，由一个委员会同时掌握立法权和行政权，委员会成 员具有双重身分，他们“既是政策的制定者，又是政策的执行者”。 2）委员会由本市公民直接选举产生，一般由3-7名专业委员组成，他们集体组成市议会， 定期举行会议，制定市的政策和规章；又是市行政各部门的负责人。 3）委员会下通常设立若干部门，部门个数和委员人数相等，如：公共安全、财政、公共 工程、公园和娱乐、公共事务、社区发展、卫生福利等，每个委员领导和监督一个部门， 同时又对委员会集体负责。 4）委员会成立时即推选1名委员为市长，但他的职权仅限于主持委员会会议和在礼仪上 代表本市。市长与其他委员的地位和权力同等，在委员会会议上只享有同等的投票权，没 有否决权。
（二）县政府的构成 县是州政府的代理机构,遵循英国传统，采取“立法与行政”合一制。 县政府的名称各州有所不同,一般称为监督委员会,通常由3～5人组成,但有的可多至30 余人。 委员由选举产生,其他官员有法官、县行政司法长官、检察官、法医、审计官、司库、 测量官、学校督察等，均由公民直接选举。
(四)县政府的体制
革者组成的三人小组委员会也开始按照深水委员会的形式草拟新的城市宪章。 1901年4月19日， 新宪章获得州议会的批准。委员会制（Commission form）作为加尔韦斯顿市的正式体制被确定 下来。 委员会制的兴起与衰落


由于这种体制具有政务公开、 超党派选举、 各委员之间相互制衡而避免隐含滥用权力 的危险等优点，曾一度在美国各中小城市特别是在小城市中非常流行，“到1910年，全 国有108个市，到1913年发展到371个城市采用委员会制。” 然而，随着现代城市规模的不断扩大，城市事务也越来越繁杂，民选的委员往往不 具备这种才能；立法与行政集于一体，不利于相互监督、制约，“在五个委员周围往往形 成五个互不统属的政府” ；委员会成员分别承担市政工作，无一人负行政全责；权力分 散，缺乏统一有效的领导。 3、市议会经理制(Council-Manager Form) 1）又称市经理制，市议会作为市的权力机关和决策机关，同时“聘请”1名行政管理专 家为市经理管理市政。 2）市议会拥有立法权，在法律规定的范围内通过有关本市的法令和规章，制定重要政策， 批准和确定预算，任命市文官委员会、城市规划委员会等委员会的成员。
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委员会制的兴起与衰落 1900年8月，德克萨斯州的加尔韦斯顿遭到了飓风凶猛的袭击，一夜之间，6000余人丧 生，整个城市被埋在废墟中，面对突如其来的事变，“弱市长制”下的市政府束手无策， 州议会不得不应改革派的请求，批准了一个临时性的组织——当地5个有名望的企业家为 了港口改良而组成的“深水委员会”代行政府职能。 该委员会集立法、行政于一体，将城市事务分为4类，各有一人负责，余一人为总协调人，彼此 地位相等，结果，这个组织运行起来颇有效率，重建工作得以顺利进行。与此同时，一个由改
体制。

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2）委员会有制定政策、通过预算和审计县财政的权力。 3）县执行官负责执行县委员会的决议，制定预算，雇佣各部门首长，但是不随县委员会 离任而去职。 四、市政府（ Municipal ） （一）市政府的设置： 它的法律名称为自治城市法人(Municipal Corporation)，是在一个特定的区域，为具有相 当密度的人口提供的一般政府形式。 不同的名称：城市(City)、自治镇(Borough，阿拉斯加除外)、镇(Town，明尼苏达、纽约、 威斯康星3州和新英格兰6州除外)和乡村(Village)。 绝大多数的市位于县的境内，但是它与县政府没有法律上的相属关系。 （二）市政府的职权 市政府直接从州政府接受宪章，藉此确定边界，获得权职，规定组织结构与财政，并 得以选举和任用官吏与雇员。 在城市范围内，涉及州政府职能的一些共同事务，由县政府代为管理(上表所列举的传 统职能)。 市政府的职能主要涉及城市居民的公共事务，如治安、消防、街道、给排水、环境卫 生以及公园、体育场等公共的文化娱乐设施的建设与维护。 （三）市政府体制的类型









美国地方政府最初沿袭18世纪英国的模式，后逐步发展成现行体制。各州地方政府的 设置不一，体制不同，名称不统一。 主要分为县政府、市政府、市镇及乡村政府三类。地方政府单位还有学区和特区。 地方政府从属于州政府，只行使州政府所授予的管理当地治安消防、公共福利、公共 卫生、文化教育等社会公共事务的权力，并受州政府的监督。

1、委员会制（Commission Plan） 1）较为传统的政府形式，县政府的主要管理机构是县委员会，包括专员委员会（Board of Commissioners）、监督委员会（ Board of Supervisors）或县公所（County Court），它 们均有选民选举产生，约3-5人。 2）委员会集体行使制定县规章和通过县预算等权力，决定和执行政策，任命县其他行政 官员。 3）县级行政官员包括县司法官、检察官、税务官、审计官等，由选举或任命产生。 2、议会-行政官制（Council-Administrator Plan） 1) 普遍采取的方式：保留由选举产生的委员会，同时由委员会挑选1名行政官 （Administrator） 2）行政官负责各部门的政府官员，协调各部门的工作，制定预算。 3）行政官接受县委员会或监督委员会的指导。 3.议会-执行官制（Council-Elected Executive Plan） 1)选民同时选举产生委员会，以及县执行官（ Executive Officer）,实行决策与执行分离的