治理理论视域下中国港口行政管理体制研究_章强

DOI:10.16348/61-1336/c.2016.01.002

■管理学

治理理论视域下中国港口行政管理体制

研究

章强，王学锋

（上海海事大学交通运输学院，上海 201306）

摘要：改革开放以来，我国港口行政管理体制开展了数次改革，历次改革所体现的市场化、地方化取向与治理理论所倡导的国家与市场与社会三者间的多元互动、去中心化、分权化主张正当契合。通过历时态、回溯性地审视研究我国改革开放以来的港口行政管理体制改革历程，在治理理论视域下从治理主体、治理结构、治理运作机制、治理法治化等四个分析维度对我国港口行政管理体制进行分析，并基于此提出了对中国港口行政管理体制未来改革方向的建议。

关键词：治理理论；港口；行政管理体制

中图分类号：D631.5 文献标识码：A 文章编号：1008-472X（2016）01-0013-07

收稿日期：2015-04-11

基金项目：国家社会科学基金青年项目《转型期我国港口多层级治理模式的构建及路径研究》(11CGL077)；

教育部人文社会科学研究青年基金项目《基于价格决策的定班运输企业收益优化问题研究》（14YJC630172）。

作者简介：章强（1989-），男，安徽芜湖人，上海海事大学交通运输学院讲师，博士研究生，研究方向：物流工程与管理；

王学锋（1959-），男，江苏海安人，上海海事大学交通运输学院教授，博士生导师，研究方向：

物流工程与管理。

2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这标志着上个世纪90年代中期引入并被我国学者广泛研究的治理理论，作为推动我国经济社会各领域发展的有效方略，步入了国家治理和社会治理的正式范畴[1]，也进一步丰富了“完善和发展中国特色社会主义制度”目标的内涵和要求[2]。虽然治理理论诞生于西方政治和行政体系语境之下，且当前中国的政治行政体制与西方存在极大的差异性，但就治理理论的核心而言，其在于对政府之外的主体地位的肯定；就治理理论的针对性而言，其是对全球化、市场化、地方化冲击下的当代公共事务复杂化、多样化、动态化的直接回应；就治理理论的推行条件而言，法治、公民社会、政治民主是其必要前提。而上述这些，均已在中国现有国家社会关系中和政治行政体制下逐步显现和已经发生，如：业已存在国家体系之外的社会力量；政治行政体制的碎片化为公民参与提供了空间；非政府组织自主性的增强等，这些都在一定程度上说明了治理理论的中国适用性[3]。

港口是具有船舶进出、停泊、靠泊，旅客上下，货物装卸、驳运、储存等功能，具有相应的码头设施，由一定范围的水域和陆域组成的区域。改革开放之前，我国对沿海和长江干线主要港口一直实行的是中央集中管理体制，由政府直接指挥组织港口的生产活动，政企合一，高度集中。但随着改革开放的不断推进，中央集中的港口管理体制已不再适应我国经济社会发展和经济体制改革的要求，于是围绕港口行政管理体制开展了数次改革，历次改革所体现的市场化、地方化取向与治理理论所倡导的国家与市场与社会三者间的多元互动、去中心化、分权化主张正当契合。本文历时态、回溯性地审视研究我国改革开放以来的港口行政管理体制改革历程，并在此基础上在治理理论视阈下对我国港口行政管理体制进行了分析，并进一步探讨了在当前“全面深化改革”的新时期，我国港口行政管理体制的未来改革方向。

一、治理理论及港口治理研究综述

自1989年世界银行《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》首次使用“治理危机（crisis in governance）”以来，“治理（governance）”一词便广泛运用于经济学、政治学、管理学等社会科学领域，在许多语境中大行其道成为“时髦词语”，并不断被赋予新的涵义，以区别于原来与之交叉使用的“统治（government）”[4-5]。何为治理？治理理论的主要创始人之一詹姆斯・罗西瑙将其定义为一种由共同的目标所支持的一系列活动，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且活动主体未必是政府，也无须依靠政府的权威来强制实施[6]。英国学者罗茨则认为治理意味着统治含义的变化，并归纳了治理的六种不同形态[7]。在此基础上，罗茨后又新提出了作为国际间相互依赖的治理和作为新政治经济学的治理[8]。治理理论的另一权威学者斯托克在对各种治理概念进行梳理后，就治理理论提出了五个互补性论点[9]。尽管不同的治理概念在内涵和使用范围上存在差异，但仍可对治理的基本含义作一般性的归结。治理是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要，其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益[10]。若集中于公共行政领域内讨论治理，治理应集中体现在如下三方面：一是“跨管辖权的治理”，包括水平及垂直跨职权范围和跨组织的合作；二是“第三方治理”，通过契约等形式将国家职能转移到行政和立法部门之外的第三方；三是“公共非政府治理”，即非政府组织的各类私益或公益行为者参与公共政策的制订[11]。

港口治理（port governance）概念的运用是自20世纪80年代以来，在政府管理去中心化（decentralisation）、中央权力下放（devolution）、规制放松（de-regulation）、私有化（privatization）背景下，东西方学术界对港口管理模式所进行的有益探讨和对各国港口改革实践的有效分析工具[12]。世界银行曾将港口治理模式划分为四类：一是公共服务港口（public service port）模式，政府主导港口运营的绝大数功能；二是工具港（tool port）模式，公共部门拥有土地、基础设施、机械设备，私营部门通过特许经营权（concession）的形式进入货物装卸领域；三是地主港（landlord port）模式，政府公共部门拥有土地及基础设施，通过特许经营权的形式将港口码头租赁给私营经营者运营，港口机械设备和港口经营掌控在私营者手中；四是私营港口（private port）模式，也即私营部门拥有、控制、经营港口，但公共部门仍执行部分港口功能，如引航、疏浚等。其中，地主港模式最为世界银行所推崇，也是目前欧美国家最为主流的港口治理模式[13]。通过相关文献的研读，不难发现：虽然“港口治理”这一概念被普遍接受和使用，但是实际上存在一定程度上对“治理”一词的滥用，不少有关港口治理的学术文献，其实质是以效率色彩甚浓的新公共管理（NPM）为理论支撑，关注港口领域中政府与市场关系的重新界定，港口公共服务的民营化、市场化以及分权化等方面[14]，鲜见文献在治理理论的分析框架下对港口治理展开研究。另外，目前有关中国港口行政管理体制改革的文献，也多仅是对改革历程作简单的阶段性划分，并辅以对各阶段明显特征的描述，缺乏在一定理论框架下对港口管理体制的贯续性研究[15-16]。

二、改革开放以来的中国港口行政管理体制改革

在具体展开本小节论述前，需要对本文的核心研究对象“港口行政管理体制”予以明确界定。行政管理体制是指由行政主体结构、法定职权、法定管理程序和运行机制等构成的有机体系及其相关法律制度。其中，行政主体、管理权力、相关机制、法律制度构成行政管理体制的四项基本要素。改革行政管理体制就是改变行政管理体制四要素的构成，调整四要素间的关系以革除其弊端。在我国基于历史、地理位置及方便管理等因素的考虑，自1949年建国以来，我国港口管理体制均对沿海港口和内河港口（主要以长江、珠江干线港口为代表）作区别对待，形成两套存在一定差异性的港口管理体制。鉴于沿海港口相比内河港口具有更为突出的对外开放性①，沿海港口在服务国民经济社会发展中更为显著的重要性及文章篇幅的考虑②，本文将研究焦点聚于我国沿海港口行政管理体制。因此，本小节从行政主体、管理权力、运行机制、法律制度四个维度对中国沿海港口行政管理体制改革历程进行回溯性介绍。

1978年十一届三中全会至今，我国沿海港口行政管理体制呈现出3条相互联系的改革进路，分别是：8次交通部机构改革（1979年、1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年）引起的港口行政管理主体的变化；2次交通部主导的以“政企分开”为主要特征的港口体制改革试点（1982年、1996年）；2次交通部实质性的港口行政管理权力下放，即：1984年交通部以天津港为试点，开始对沿海交通部直属港口（除秦皇岛港外）实行“中央地方双重领导，以地方领导为主”的行政管理体制③，2001年交通部开始全面推进港口管理体制改革，将由中央管理的秦皇岛港以及由