清代地方政府

《清代地方政府》读书笔记

《清代地方政府》是瞿同祖先生的力作，是瞿同祖先生在旅美期间著成，总共花了七年的时间，可谓是十年磨一剑。是一部用社会学的方法研究中国清代地方政府的实际构成及其实际运作模式的书。

我认为本书的内容可以分为四个部分，第一部分是第一章，主要讨论州县政府在政治体制中的位置及它的重要性，它是政治体制中最小的一个单位，也是唯一一个“亲民”的政府，它的上级省府道往往只是对地方政府起监督作用的机构，真正行政事务的执行者是州县政府。第二部分是从第二章到第六章，主要讨论的是地方政府的五类正式组成人员，州县官及其书吏、衙役、长随、幕友，并分别从这五类角色的组织、任职资格、地位、经济待遇、贪赃形式、纪律控制等方面来进行讨论，把清代地方政府的机构弊端一一展示在我们面前。第三部分是七、八、九章，主要是讨论地方政府的职能，而通过上面的描写我们已经知道地方政府最重要的职能就是司法和税收，所以就专门用两章来对这两项职能进行讨论，而第九章主要是讨论其他的职能，而通过这三章我们可以看出地方政府在行使职能时往往离不开非正式权力因素——地方乡绅的支持。而最后一章主要是讨论中国特有的半官半民或作为官民中介的地方精英集团——士绅集团对地方政治的参与和影响。

从这本书中我们可以得出以下几个结论：清代地方政府也是高度集权的，它就是州县官的一人政府，法律规定州县官一人把持地方政府的财权、司法等各方面的权力，但是由于州县官的出身途径主要由科举中举者如进士、举人；捐纳者如癝贡、增贡等；及其他途径如荫生、孝廉方正等，且清代法律规定州县官必须遵守“回避法”，即在家乡以外的地方任职，我们会发现这样途径晋升为知县的官员们大部分是一些毫无政治经验，且对当地情况毫无了解的人，他们该怎样来统治这个政府，这就只能依靠他们的下属，即书吏、衙役、长随及幕友。但是由于地方政府高度集权的体制，他们之间便形成了一种互相监督的关系，而且造成职位重叠，机构臃肿，政府办事效率不高，这是清代地方政府的一个弊端。

其次，作者在这本书中也多次提及“陋规费”，这是中国政府中一个很特殊的现象，书吏和衙役虽然是政府的正式职员，但是其地位不高、薪水也不高。为了养家，他们只有在借办公事之际向老百姓勒索。而作为州县官私人聘请的长随及幕友，幕友有着很高的待遇，而长随的薪水还比不上书吏及衙役。所以在很多情况下，作为书吏及衙役的监督人员长随也和他们一起分赃，并替他们掩埋事实。而这样的“陋规费”在一定情况下也得到政府的默认，因为这是在上级政府不拨钱的条件下解决职员及维持机构运转的唯一方法。

地方士绅对地方政治的影响比较大，在后面几章政府职能的描述中，我们会发现在政府进行各种职能的实施时，总是离不开地方士绅的支持。例如，在公共工程的修建中，在教育事业中，地方士绅都起了很大的作用。而作者在最后一章中重点讨论了士绅与地方行政之间的关系，作者把士绅归入到地方政府的非权力因素中。士绅是一个特殊的群体，虽然现在还有很多人对士绅的定义争论不休。①但有一点是可以确定的，士绅对地方行政有很大的影响力。士绅能够自由出入百姓群体中，能够通过在公共事业中发挥自己的领导力而赢得百姓的尊重，而一般州县官想要在自己的统治区域内获得成功，赢得他们的支持是必要的。我们尤其应该注意的是地方团练的兴起与士绅阶层有着很大关系，可以说他们组织了团练。但很多时候士绅也会因为自身的利益和政府发生冲突。总的来说士绅是一个特殊的阶级，他们对地方政权的稳固与发展起了重要作用。

在整个清代帝国中，真正有效的只有两个政府，一个是中央政府，一个便是地方州县政府，一个是国家宏观调控的机构，一个是执行国家政策的机构，至于省府一级，虽然品级较高，但是在行政体制中只是一个上传下达的作用，他们最大的作用就是对地方政府的监督。可以说，没有州县官，地方行政就会停滞。而当中央政府无限腐败时，政权的旁落便是自然的了。在太平天国期间，清政府为了镇压太平军，大力发展地方武装。就拿湘军为例，“湘军最显著的特点在与他的私属性质。曾国藩是湘军的创始人和最高统帅，他在创建湘军之初，断然变易八旗绿营之法，改弦更张，制定了一套新的法规制度。”③军权的下移伴随而来的便是政权的下移，地方军事力量的兴起带来的最大后果便是中央政权旁落地方，在此时，我们可以设想如果作为清代地方政权支柱的州县官，如果有足够强大的能力与地方武装抗衡，夺走他们手上的军政大权，交还给中央，清政府也不

会落得如此下场，或者说是州县官并不愿意夺权交还中央，这个原因值得我们来探讨。

首先，我们从地方的行政构造来说，清代是一个高度集权的政府机构，中央拥有一切权力，这种稳固的政权结构阻碍了地方政府根据自己的特色调整结构。而且地方政府拥有的权力也是有限的。这点我们可以从两个最主要的政府权力来看，一是财权，二是司法权，在征税上，中央政府并不真正考虑每个地方的实际情况，统一规定每个地方的税种和税率，且规定每个地方政府不能再进行乱收税。所以地方政府就没有自己的财政来源，所有的政府开销都只有依赖中央的预算。这样就引发了两个问题：1、地方政府为了完成中央的税收目标而对百姓进行横征暴敛，也许中央所规定的税种在这个地方并不符合收税的要求，地方政府会采取另一种手段，就是对其他方面进行收税，即使这种情况下的税款已达到中央的数额，但地方政府很多时候却还多收作为自己所用。2、会引发所谓的陋规费，地方政府无力支付所有的开销，只有通过陋规来获取所需费用。而又因为陋规没有税率，所有政府就往往乱收费，而这样的情况在全国各地已成为一种默许的规定。此外，各级书吏、衙役作为政府正式聘请的职员，因为其薪水少的可怜，也常常借办公的机会，剥削老百姓。“事实上，有些陋规费，特别是从诉讼当事人那里榨取的陋规费，均是由衙役们收取，然后分给有分享资格的书吏一份。”④而作为州县官亲信的长随，也常常卷入到陋规费的分享中来。一是因为长随需要依靠书吏和衙役才能办理公务，所以他们就对书吏和衙役的贪污行为坐视不理；二是因为长随地位低下，薪水也很少，只有通过收取陋规费才能生存。综上所述，中央高度集权的财权给地方带来的是更多税的增收，可以想象在这样的体制下，老百姓是被压制的主要对象，这无疑给清代政府的统治带来了隐患。

然后我们再来看一下司法权。司法权和财权一样，也是中央高度集中的。“作为基层法庭的法官，州县官仅仅被授权就民事案件及处刑不过笞丈或枷号的轻微刑事案件作出判决”⑤而其他案件的处罚需要报告上级，这样从中央政府本义上来说是希望能够公正的处理案件，杜绝地方官的不法行为，但是我认为这样繁琐的程序会让案件的效率降低，甚至会影响很多案件的正常处理。还有一点，清代中央政府把州县官对各种案件的处理作为官吏升迁的重要标准，如果官吏在审理案件时出现了失误，州县官会受到严厉的处罚。尤其是在对缉拿盗贼上，中