美国外交权之争

姓名：彭耀峰学号：3130103174专业：工科试验班（工学）美国总统与国会的外交权之争摘要在美国这样一个体制成熟的国家里面，总统和国会的外交权之争几乎贯穿于美国整个历史过程，不同的时期，两方优势各有不同。

随着美国社会的不断发展，以及经历各种各样的危机，总体来看总统从宪法的半阴影区取得越来越大的外交权，以至于国会主席声称，在外交上，美国的政治制度成为“选举出来的独裁制”。

尽管国会为了争取自己宪法赋予的外交权在不断抗争，但当今这样一个充满动荡与危机的社会中，外交主导权或许还将长期站在美国总统的一边。

关键词总统国会外交权制衡美国政治体制的最大特点是三权分立，即立法权交由国会，行政权属于总统，司法权执掌于联邦法院。

美国立宪者们意在通过权力分享的宪政安排来达到权力之间的相互制衡，从而避免出现欧洲君主制的暴政政治。

随着历史的不断演进，美国这种宪政体制也经历了诸多变迁，这主要体现在立法与行政部门之间的外交权力分配问题上。

由于美国司法独立，最高法院不愿意涉及政治问题，因此，总统与国会便成为美国政治进程中的主要博弈者和推手。

而总统和国会的外交权之争几乎贯穿于美国整个历史过程，在不同时期，总统与国会获得的外交权优势各有不同，但是总体上，总统的外交权在不断上升。

那么为何在美国这样一个体制成熟的国家里面，外交权却分配得这样不明不白，以至于总统与国会为了争夺自己宣称拥有的宪法赋予的权力而吵得不可开交？在孙仲老师的《美国政治文化中的现实主义》一书中，提出了关于美国政治中总统与国会双方争夺外交决策权的问题的原因分析。

分析国会和总统对于外交权的争夺产生的原因，总结下来，有以下几点：一、美国的联邦宪法是高度概括性与总结性的宪法，不可能详尽地解释和分配总统与国会在外交上具体的权力分配，并且由于历史的不断前进，200年前制定的宪法也不可能预知以后在什么方面会造成总统与国会的外交权之争。

二、国父们认为，不管在行政首脑为世袭君主的政府中，授予君主缔约全权如何适当或安全，将此种权力授予任期四年的民选行政首脑则绝非安全和适当①。

因此国父们引入分析与制衡的机制，在宪法中，开国者们似乎有意造成这样的局面，即构建一个存在一大片不确定区域，或者说是重叠的，有时甚至半对抗性的“半阴影区”，故意“通过两个部门之间的摩擦，来使人民避免遭受独裁的宰制”②。

那么在宪法创立后的200多年历史中，总统是如何从各种阴影区攫取或者从国会手中抢夺外交权的呢？实际在外交权上，总统一开始并不占优，从建国到国内战争时期，国会与总统相互平衡；而从18世纪末到一战结束的大部分时间，国会在外交上主导，期间总统虽暂时因危机时期获得了外交主导权，可一旦危机结束，外交主导权又会重回国会；从一战后至今，国会逐渐接受并默认甚至支持总统的外交主导地位，外交主导权才似乎“永久地”站在了总统这边。

可见总统在获取权力的过程中并不是一帆风顺的，而是曲折多变的，那么什么原因造成一战后总统与国会外交主导权的转换呢？首先是总统需要迅速、秘密地采取行动的危机型事件上能力不足，许多有价值的有创意的外交议案往往会被议员们相对保守的政策倾与国会内部的结构功能，运行机制导致总统有在处理危机型和战略型外交决策时具有国会无法比拟的优势，从何可以不断攫取国会的外交权力。

国会的535名议员来自相对独立的不同选区，拥有不同的政治信仰、地区利益和个人奋斗目标，地方色彩较浓和全球视野较弱，难以实现一致步调，导致国会在处理一些向而拖延、放弃甚至埋葬。

而总统率领的行政部门采用的是首长负责制，总统拥有极大的自由决断权，在处理紧急事件时，能有国会无法提供的强有力的领导，并且由于行政部门在情报收集上的垄断，使得政府在专业知识和技术水平上要比国会更有效率和权威③。

其次，各种危机使得总统能借用宪法分权造成的行政分支上的优势，进行权力的扩张。

如在19世纪20年代末爆发的经济危机，使得罗斯福在就任总统后立即要求国会授权给他：“让我拥有足以应付一切紧急事态发动一场大战的广泛行政权。

这种授权之大，要如我们正遭到了敌军侵犯一样。

④”从二战结束后一直持续到90年代初才结束的这种使整个国家处于“设想的国家紧急状态”的冷战，使总统在外交上成为可以行使特权的“帝王般”的强势总统，在外交政治实力上把国会远远甩在了后面。

其他的危机事件，如两次世界大战、朝鲜战争、越南战争、海湾战争以及进入21世纪以来的阿富汗战争，伊拉克战争等等，在这些危机型事件中，总统本来就在外交权中占主导地位，越来越频繁的动武，使总统的外交权日益膨胀。

此外，还有总统与国会的主观因素。

由于总统职位权力很大而界限不明，敢作敢为的总统便可以在危急时刻对总统职位进行扩大与强化性质的重新塑造，以有限和不确定的方式执行作为对外交往行政机构的总统锁规定的事务⑤。

随着时间的推移，总统们也获得了信心并要求获得更大的权力。

相比之下，国会在总统扩权过程中显得过分迁就退让，缺乏“运用它已有权力的决心”。

国会默许的甚至是代国会形式的那些权力，逐渐被声称为是总统权力，甚至就被视为是总统权力。

另外一个重要原因则是联邦法院对总统的偏袒。

当国会与总统在外交主导权问题上发生争执时，法院往往作出宽泛的但有利于总统的司法解释，实质上是重新分配权力或者填充授权空白的巨大能量⑥。

至于为什么法院往往作出这样的偏袒，“主要理由似乎是有关政府行为牵涉到国家在对外关心中的利益问题，而且在对外交往事务中美国必须用一个声音说话，这个声音必须出自专家之口。

⑦”由前面的讨论可知，这个专家，往往指的就是行政部门。

最后，美国公众对国际事务普遍的不关心与不了解是有别与总统在外交政策上集权的又一个重要原因。

因为总统是唯一由全体美国选民选举出来的公共官员，可以声称代表全国人民，而议员只是一部分人或地区民意的代表，所以总统是美国最显赫和合法的政治人物。

作为政治明星，总统可以利用各种媒体来引导、控制与操纵公众接受并支持他的观点。

实践也证明，各种因素导致了总统控制公众舆论的能力远远高于国会。

不过在我看来，美国外交权的争夺以及现状，存在各种原因。

以上的种种原因具有其合理性，包括了主观因素与客观因素，内因与外因，已经分析的比较深刻和严谨了，但是我觉得有一些问题需要指出：文中提到国会低下的工作效率，迟缓的行动力，缺乏整合型，从而不适应“需要迅速，秘密地采取行动的危机型事件”[8]似乎营造出一个行动迟缓的机构的形象，但是并不是所有的时候，国会都是如此的形象。

如前些年针对中美贸易而出台的各种反倾销的决议，向中国的轮胎，纺织品等征收高额的惩罚性附加税，同样是国会作出的决议，而耗时同样没有达到“行动迟缓，效率低下”的程度，否则中方也不会如此措手不及，难以招架。

由此可见，在需要效率的时候，国会同样可以表现出应有的速度。

也许效率不及白宫，但并非完全无法应对出现的危机型，战略型事件。

其次，说到联邦法院对总统的偏袒，也不总是如此。

最高法院大法官是独立于总统权力外的，“莱温斯基事件”中，克林顿总统面对独立检察官的审问，窘态百出，气恼而又无奈；而在“水门事件”中，司法委员会陆续通过了三项弹劾尼克松的条款；导致尼克松辞职下台，成为美国历史首位辞职的总统。

而且终身任职的大法官如果与总统政党政见不合，又处于垂暮之年，就常常会和总统“对着干”。

而且，我认为还有一些原因在文中没有提到。

首先，总统外交权的扩大是20世纪以来美国垄断资本主义进一步发展和奉行对外扩张政策的必然要求。

在19世纪末20世纪初，美国完成了由自由资本主义向垄断资本主义的过渡，开始了推行海外扩张政策的过程，这就相应地使总统在外交领域的权力和地位得到加强。

在30年代的罗斯福新政和第二次世界大战中，总统的外交权进一步扩大。

战后，随着美国超级大国地位的确立，美国凭借战时膨胀起来的实力，迅速走上全球扩张的道路，成为领导资本主义世界与苏联等社会主义国家进行“冷战”的盟主。

日益复杂的国际形势和垄断资本集团称霸世界的需要，使外交和全球军事战略在美国政治生活中的地位不断提高。

这势必加强和扩大集国家元首、政府首脑和武装部队总司令于一身的总统在外交事务上的权力和作用。

总统和国会的外交权力还要受到美国政党政治的影响。

一般而言，当总统与国会中的多数党属于同一党派，即府会一致时，总统的外交权力受到的制约相对较小，其外交主张也较容易得到国会的支持;反之，当府会不一时，总统的外交权力将会受到较大限制。

这主要是由美国政党政治的特点决定的。

美国政党存在的最主要目的就是赢得选举，在野党在国会之中不遗余力地刁难、苛责执政党，以获取更多的支持资源。

例如，在克林顿政府时期，共和党保守派、众议院议长金里奇经常在外交事务中为难克林顿，让其难以发挥作用，甚至一度拒绝为行政部门拨款，致使政府两度关门，这也成了1981年以来美国预算危机中⑧最严重的一次。

社会经济发展及国内外事务联系日益密切。

这是因为社会经济的发展，促使政府职能也在不断发生变化，随着政府主要是行政机关管理的事务越来越多，所设机构也就越来越多，管理的范围也越来越广，促使总统在国家生活中的角色发生变化。

在三权分立的宪政结构中，总统越来越成为举足轻重的角色。

随着总统整体权力的膨胀，管理的对外事务也越来越多，其范围从最初主要是国防安全、商业、贸易的对外关系发展为涉及环保、资源开发、教育、文化往来，甚至是人权等诸多领域。

总统在外交上的主导地位已成既定事实，但是国会也并不是坐以待毙，等着自己的权力被总统夺取。

由于越南战争和水门事件使总统和行政部门的声望和地位一落千丈，导致美国资产阶级的宪政统治的危机。

美国前参议院外交委员会主席威廉・富布赖特则说：“就外交政策而言，美国的政治制度已不是分权制，而是选举出来的独裁制。

⑨”为了防止类似于越南战争的悲剧在美国重演，美国公众普遍要求对总统的外交权尤其是战争权加以限制。

为了克服关乎“民主制度生存”的宪法危机，国会不得不采取行动，收回被总统“篡夺”了的外交权，恢复宪法规定的权力平衡。

其中包括：一、重申国会的宣战权，加强对总统战争权力的控制。

1973年10月，国会参众两院以三分之二多数推翻尼克松总统的否决，通过《战争权力法》。

总统在向海外派兵前应征求国会的意见，并在派兵后48小时内向国会提交报告;未经国会批准，必须在60天内停止军事行动;在此期限内，两院可以通过联合决议，要求立即停止军事行动。

二、对总统缔约权和秘密外交活动的限制。

1972年国会通过凯斯法案，规定国务院必须将一切行政协定的副本在协定签署后60天之内送交国会。

国会成立“情报特别委员会”，公开调查历任总统超越职权指示中央情报局从事的各种非法活动。

三、加强国会对国防和外交事务开支的控制权。

国会于1974年通过丘奇——凯斯修正案，禁止总统将联邦政府的款项用于在东南亚地区的任何军事活动。