第四章 公共政策问题的构建分析

社会问题
社会利益
政府
社会分享性
公共选择， 公共政策
是不是所有的社会问题政府都会管呢？
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• 现实情况：只有一部分社会问题能够得到政府
的真正重视，进入政府的政策议程，这部分社会 问题由此转化为…
政策问题 公共政策问题是指基于特定的社会问题，
由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为 希望实现或解决的问题。
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广东:高考加分项目猛砍
• 这意味着，原本可以加20分的数学、物理、化 学、生物学、信息学奥林匹克竞赛国家级和省级获 奖者，这次被“一刀切”统统砍掉；全国青少年科 技创新大赛、“明天小小科学家”等获奖者原本也 可加20分投档，现在砍掉。而此前最受质疑的省级 优秀学生（包括省级三好学生、优秀学生干部、优 秀学生）加20分投档的规定，这一次也被连根砍掉。 这些措施到底是治标还是治本？
案例：重拳封杀奥数班
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成都：重拳封杀奥数班
• 消息一出，《人民日报》发时评、新华社发 长文讨论此事。网上赞声一片：“奥数班取消那 天，就是孩子解放的那天”，“斩断奥数，让基 础教育的咽喉顺畅呼吸，成都万岁！可在一位奥 数金牌教练眼里，奥数还有13年都下不了课。他 坦承，不相信成都能真正“打掉”奥数，“就算 取得暂时性胜利，奥数也会卷土重来”。他甚至 认为，“那4条禁令根本是纸糊的”。
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•
政府日益认识到反就业歧视问题的必要性并通 过一系列的立法和行政手段反对就业歧视，以2004 年批准《消除就业和职业歧视公约》为起点，以 2007年《就业促进法》的颁布为标志，这意味着反 就业歧视政策被提上了正式议程；可以说，反就业 歧视问题政策议程正是在政府和公众二者共同的推 动下建立的。
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公共政策问题的类型：
• 1.密特洛夫与克尔曼——问题概念化
– 自然观 – 道德观 – 环境观
• 2.罗威
– 分配型问题（如：公费医疗问题） – 管制型问题（如：交通管制问题） – 再分配型问题（如：所得税改革）
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公共政策问题的类型：
• 3.邓恩
– 结构优良的政策问题 – 结构适度的政策问题 – 结构不良的政策问题
• 实质：讨论议程
• 三个基本条件：
• 第一、广泛流传并受到公众注意；第二、有采取 行动的必要；第三、政府权限范围内
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例：免费午餐
• “免费午餐”是由邓飞等500多名记者 和国内数十家媒体联合中国社会福利教育 基金会发起的公益项目。该项目倡议每天 捐赠3元为贫困地区学童提供免费午餐。 2011年4月2日正式启动。2011年10月26日， 国务院决定启动实施农村义务教育学生营 养改善计划。
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•
“免费午餐”的价值不仅在于利用网 络为动员和行动的工具，开启社会公益新 模式；更重要的价值在于，在公共议程长 期由政府全面主导的历史传统下，公共议 程首次由民间引导，社会发酵而得到政府 的良性互动实属罕见。
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免 费 午 餐 发 起 人 邓 飞
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2.正式议程
• 正式议程：某些社会问题已经引起了决策者的
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一、什么是公共政策问题？
• 首先要弄清楚什么是…
问题（problem）
---问题：实际状态与社会期望之间的差距 ---个人问题，团体问题，社会问题
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问题类型 个人问题 团体问题
利益关系 私人利益 团体利益
利益载体 个人 组织
典型特征 个人独享性 组织共享性
实现方式 市场交换， 个人自治 团体协商， 博弈，交场持久战。2009年8月3日，成 都当地一家报社和一家网站联合发起了“成都奥 数白皮书调查”，5天时间内参与投票者超过7000 人。调查结果触目惊心——这边是市教育局要让 奥数彻底和小升初脱钩，那边则有70%的受调查者 力挺小升初要看奥数成绩。成都市这次重拳出击， 能否彻底催毁当地的奥数经济链？奥数是不是封 杀就可以解决？
• （3）许多问题可能不经过公众议程，而直接进入 政府议程。
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例：就业歧视问题的议程创立过程
•
我国长时期以来没有专门的反对就业歧视、促 进平等就业的法律。这样，用人单位常常会以“凡 是法律没有禁止的，都是允许的”为借口，任意设 定招聘规则，极大地伤害了劳动者的平等就业权。
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•
社会公众对于目前存在的各种就业歧视已经有 充分认识。最新调查结果显示，有85.5%的人认为在 找工作当中存在就业歧视，其中认为严重和比较严 重的占到58%。 这个数字表明，社会公众对就业歧 视的敏感度和意识力已经达到相当高度。同时就业 歧视问题也引起了公众的广泛讨论，称为一个热门 话题，就业歧视问题逐渐进入公众议程。
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案例4：犯罪的不归路
• 2005年7月8日，来自广西的打工青年阿星，因 被广东潮阳一工厂辞退，薪水欠发，一气之下杀了 主管。而在此之前，这个15岁开始在深圳的“广西 砍手党”团伙里做饭炒菜的小伙子，却从没参与过 “砍手党”的任何一件作案，他始终不愿意加入 “砍手党”。18岁开始，他便离开“砍手党”团伙， 为此离开老乡，到深圳、东莞、汕头等地做工。一 个有意识远离犯罪的青年，却最终杀人，一时间成 为人们热议的话题。阿星说，他15岁出来打工，从 来都需要忍耐老板傲慢的眼光和苛刻的条件，他永 远都不属于这个城市。
那些被决策者选中或决策者感到必须对 之采取行动的要求构成了政策议程。 ---安德森
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（一）政策议程的类型
• 1.系统议程
• 2.正式议程 • 3.两种议程的联系与区别
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1.系统议程
• 系统议程：某个社会问题已经引起社会公众和
社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策 诉求，要求采取措施加以解决这样一种政策议程。
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要想成功地解决问题，就必须对真正的 问题找出正确的答案。我们经历的失败常常 更多的是因为解决了错误的问题，而不是因 为我们为真正的问题找到了错误的答案。 ——第三类错误
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第四章
公共政策问题的构建分析
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主要内容
• 什么是公共政策问题？
• 如何去构建公共政策问题？ • 公共政策问题是如何引起政府注意的？
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怎样搞好乘车秩序?
我国大中城市每天需乘公共汽车的上班族，一提起公交 怎样进行问题描述：节日燃放鞭炮的事例分析 秩序就一脑门子官司。不用提吵架、生气、丢东西，单是那份 以北京市为例，市民过节燃放烟花爆竹这项习俗已逐渐 拥挤就让人不能忍受。汽车一进站，人们一窝蜂地拥上前去； 变化成为一个社会问题。据1987年的统计，因燃放鞭炮， 为抢一个座位，好像什么都不顾了；经常会有上上不去、下下 • 除夕夜致伤到医院就诊的有251人，到初五，增加到1 027 （一）政策问题构建的程序： 不来的尴尬局面；更可气的是，年轻力壮的棒小伙儿占着老弱 人。其中伤了眼睛的159人，摘除眼球的8人。除夕夜火警 病残的专座死不动窝。是什么原因造成目前这样一种局面呢? 208起，到初三增至391起，直接经济损失上百万元。仅初 是老百姓的问题，还是管理者的问题? 是实体性基础设施不足， • 一零点至1点，在燃放鞭炮最集中的这段时间，发生火警 第一阶段：以“问题感知”体悟“问题情 还是管理制度不健全?如果发现不了真正的原因，那么治理良 104起，平均每35秒就发生1起。看来这项传统习俗所造成 境” 策又从何谈起? 的社会危害越来越大，已经渐渐发展到非常严重的地步， • 因此引起北京市政府决策层的高度重视。 第二阶段：以“问题搜索”认定“元问题”
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（三）政策问题诊断的误差
• • • • • • • • • 组织结构(organization structure) 意识形态(ideology) 无知(ignorance) 信息超载(babel) 噪音干扰(noise) 时间落差(lag) 逃避问题(avoidance) 隐蔽问题(masking problem) 虚假问题(preudo-problem)
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案例1：徘徊在边缘的“尊严”
• 下车后刘某立即向冯金所在的长春公交集团东 盛汽车公司五车队进行了投诉。据车队长庞成春介 绍，刘某的投诉理由是他觉得“这趟车拉了太多农 民工，又带着行李，太脏、身上有味，要求退票却 没得到司机同意”。 刘某认为，当时司机应该把 钱退回或者让他改乘下一辆225路车。此后刘先生 还向当地一家媒体打了热线电话投诉，他的投诉理 由是：“这么一车农民工，带着大包小裹的，把整 个公交车塞得满满的，让乘客上下都难……”
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思考：
• 1.农民工处于城市边缘的原因是什么？
• 2.政府将在农民工问题上做怎样的政策选择？ • 3.如何理解公共政策的基本理念？
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三、政府是如何关注政策问题的？
• 在所有社会问题中，只有一部分问题能够被 公共决策者所关注。由社会问题上升到政策问题， 必须经过政策议程（policy agenda）。
二、公共政策问题构建的程序
• 第三阶段：以“问题界定”发现“实质问 题” • 第四阶段：以“问题陈述”建立“正式问 题”
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问题构建过程中应注意的问题：
• 第一、问题描述应做到真实详尽，切忌人 为夸大或缩小。
• 第二、尽量缩短报告链条，减少报告层次。
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（二）政策问题构建的方法
• • • • • • 1.边界分析 2.类别分析 3.层次分析 4.类比分析 5.多重分析 6.假设分析
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案例3：农民工讨薪悲剧何时休？
• 一组数据触目惊心：至2006年，全国拖欠农民 工工资已高达10亿元，建筑企业拖欠工资的比例高 达72.2%，仅有6%的民工能按时领取工资。讨薪悲 剧天天在发生、月月在发生、年年在发生。2008年 01月02上午，硚口区宝丰二路一居民楼下，5名农 民工身披“字书衣”讨薪，引来众多路人围观。记 者近距离观察，发现该“字书衣”由两片长1.5米 左右、宽0.5米左右的硬塑料布组成，记述了13名 农民工讨薪三年以及被人持枪打伤的经过，塑料布 上还留有农民工代表及包工头的联系方式。