第16章 土地行政执法

3．高效原则。土地行政执法活动不仅要合法、 合理，还要做到高效。例如，对各种违法行为， 要及时制止或者查处；对行政管理相对人的各 种合法请示，要及时做出反应，尽快办理或者 解决，依法保障相对人的合法权益。
4．违法必究原则。就是对违反国家土地管理 法律、法规的行政管理相对人，必须依法追究 法律责任，绝不姑息迁就。违法必究，是我国 社会主义法制的基本要求，同时也是珍惜和合 理利用每寸土地，切实保护耕地乃基本国策的 要求，有利于维护法律的尊严，树立土地管理 机关的执法权威。
（五）土地行政执法行为的类型
一般来说，行政行为可分为抽象行政行为和 具体行政行为。所谓抽象行政行为，是指以 不特定的人或事为管理对象，制定具有普遍 约束力的规范性文件的行为，如制定行政法 规和行政规章的行为。抽象行政行为包括两 类：一类是行政立法行为，即有权行政机关 制定行政法规和行政规章的行为；另一类是 制定不具有法源性的规范文件的行为，即有 权行政机关制定或规定除行政法规和规章以 外的具有普遍约束力的其他规范性文件的行 为，如县级人民政府所制定的在其全县境内 普遍有效的某些规定或办法等。
2．内容要件。土地行政执法的内容合法， 所谓“内容合法”是指在法律赋予或确 定的相对人的权利和义务范围内行使执 法权，例如《土地管理法》第77条规定， 农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗 取批准，非法占用土地建住宅的，由县 级以上人民政府地政部门责令退还非法 占用的土地，限期拆除在非法占用的土 地上新建的房屋。如果对上述非法占用 土地行为处以履行罚款义务的处罚，就 构成因执法内容不合法而无效。
3．废止。土地行政执法行为具有确定力，一 经做出即不得随意废止，只在具有某些法定 情形的条件下，才能依法定程序废止。行政 行为废止的条件通常有：①行政行为所依据 的法律、法规、规章、政策经有权机关依法 修改、废止或撤销，相应行为如继续实施， 会与新的法律、法规、规章、政策相抵触的。 ②国际国内或行政主体所在地区的形势发生 重大变化，原行政行为的继续存在将有碍社 会政治、经济、文化的发展，甚至给国家和 社会利益造成重大损失的。③行政行为已完 成原定目标、任务，实现了国家的行政管理 目的，从而没有继续存在的必要的。
③如果行政行为的撤销是因行政相对方的过错(如其 通过虚报、瞒报有关材料而获取行政主体的某种批 准、许可行为等)，或行政主体与相对方的共同过错 (如行政行为是在相对方行贿，行政机关工作人员受 贿的情况下做出的)所引起的，行政行为撤销，行政 主体通过相应行为已给予相对方的利益均要收回； 行政相对方因行政行为撤销而遭受到的损失均由其 本身负责；国家或社会公众因已撤销的行政行为所 受到的损失，应由行政相对方依其过错程度予以适 当赔偿；行政主体或其工作人员对导致行政行为撤 销的本身的过错则应承担内部行政法律责任。
3.必须是行为人出于故意或过失，有主观方面 的过错。土地违法行为是在行为人的思想支配 下实施的。故意和过失是行为人对自己违反土 地管理法律、法规的行为及其所产生的后果所 持的两种不同的心理状态。土地管理法律、法 规已在我国城乡广为宣传贯彻，“土地管理有 了法，使用土地要依法，乱占滥用受处罚”已 广为人知。同时，我国土地是公有制，没有私 人土地，私人没有任意占用和处置的权力，这 已是人们常识范围内的事。因此，实施土地违 法行为的行为人的主观心理状态一般是故意的。
土地行政执法行为废止的法律后果：①行政 行为废止后，其效力自行为废止之日起失效， 行政主体在行为废止之前通过相应行为已给 予行政相对方的利益、好处不再收回；行政 相对方依原行为已履行的义务亦不能要求行 政主体予以任何补偿。②行政行为的废止如 果是因法律、法规、规章、政策的废除、修 改、撤销或形式变化而引起的，且此种废止 给行政相对方的利益造成了损失，行政主体 不负赔偿责任。
B. 土地行政执法行为的无效、撤销与废止
1．无效。具备下述情形的土地行政执法行为， 行政相对方可视之为无效行政行为，有权国家 机关可宣布该行为无效：具有违法情形的，行 政主体不明确或超越行政主体职权的，以及行 政主体受胁迫做出的行政行为等。
±地行政执法行为无效的法律结果有： ①行政相对方可在任何时候请求有权国 家机关，如行为机关、行为机关的上级 机关、人民法院宣布该行为无效(行政相 对方要求撤销行政行为通常只能在法定 期限内通过申请复议或提起行政诉讼提 出请求)；②有权国家机关可在任何时候 宣布相应是由 各级人民政府土地管理机关行使执法权。
3．土地行政执法的对象，即土地行政管理相对人， 一般为土地所有者、使用者，在特定情况下也包括 土地管理者。
4．土地行政执法的客体是土地管理相对人从事的与 土地这一特定物有关的活动或者行为。如地政部门 对相对人非法占地的行为进行查处。
5．土地行政执法的主要内容是地政部门依法办事， 直接影响或直接涉及相对人的权利义务。大致有两 类情况：一是地政部门依法做出决定、采取措施， 直接影响相对人的权利义务；二是通过各种形式， 对相对人是否依法正当行使权力和履行义务的情况 进行监督检查。
6．土地行政执法是地政部门与相对人之间发生的法 律关系，一般以地政部门单方意思表示为特征。
二、土地违法行为
正确认定什么是土地违法行为，是许多 土地行政执法行为的前提和基础。
（一）土地违法行为的概念与特征
±地违法行为是指不履行土地管理法律、 法规规定的义务或者做出土地管理法律、 法规所禁止的行为。
土地违法行为具有以下的特征：
1．必须是违反土地管理法律、法规的一种实际发 生了的行为。如，仅有占用土地的想法而没有占用 土地的具体行为的，不能确认为土地违法行为。
3．程序要件。土地行政执法必须符合法 定的程序。例如：地政部门在行使土地 监察职责时，必须依法出示国家统一制 发的土地监察证件。否则，监察对象有 权拒绝接受检查。又如建设占用土地， 涉及农用地转为建设用地的，应当办理 农用地转用审批手续。如果程序上违法， 同样将导致行政执法行为无效。
（四）土地行政执法的效力
2．撤销。撤销，是在其具备可撤销的情形下， 由有权国家机关做出撤销决定后而使之失去 法律效力。行政行为撤销不同于行政行为的 无效，无效的行政行为自始至终无效，而可 撤销的行政行为只有在被撤销之后才失去效 力。尽管这种失效可以一直追溯到行为做出 之日，但行政相对方却在撤销决定做出之前 一直要受该行为约束。而且，可撤销的行为 不一定必然被撤销，行政相对方申请行政复 议或提起行政诉讼均有一定时限，超过此时 限不能申请撤销相应行为，除非行为机关主 动撤销或有权机关通过法定监督途径撤销。
土地行政执法行为撤销的条件：①行政行为合法要 件缺损。合法的行政行为必须具备三个要件：主体 合法、内容合法、程序合法。某种行政行为如果缺 损其中一个或一个以上要件，该行政行为就是可被 撤销的行政行为。②行政行为不适当。不适当的行 政行为也是可撤销的行政行为。所谓“不适当”， 是指相应行为具有不合理、不公正、不符合现行政 策、不合时宜、不合乎有关善良风俗习惯等情形。 不适当的行政行为在很多情形下同时是不合法的行 为，从而可以以“违法”为由予以撤销。在有些情 况下，不适当的行政行为并不违法。“不适当”亦 可成为撤销行政行为的条件之—。
③行政行为被宣布无效后，行政主体通过该 行为从行政相对方处所获取的一切(如罚没款 物等）均应返还相对方；所加予相对方的一 切义务均应取消；对相对方所造成的一切实 际损失，均应赔偿。同时，行政主体通过相 应无效行政行为所给予相对方的一切权益， 均应收回(如此种收回给善意的相对方的合法 权益造成了损害，行政主体应对之予以赔偿)。 总之，行政行为被宣布无效后，被行政行为 改变的状态应尽可能恢复到行为以前的状态。
（三）土地行政执法的生效要件

土地行政执法的生效要件是指具体的执 法行为产生法律效力的必备条件。缺少 其中任何一项要件，这项土地执法行为 就是无效的、可撤销的。这些要件是：
1．主体要件。土地行政执法的主体合法， 即土地行政执法的主体必须是县级以上 人民政府地政部门及其授权或委托的其 他执法部门。
A. 有效的土地行政执法行为的效力
1.确定力，即不可变更力。指土地行政执法行 为经有效成立，非依法不得变更或撤销。确定 力是行政法制稳定的基本要素。
要改变土地行政执法的效力，对公民而言，只 有依法经过行政复议或提起行政诉讼，才有可 能予以撤销或改变。对地政部门而言，除非因 形势变化，经法定程序才能予以撤销或变更。
土地行政执法行为撤销的法律后果为：①行 政行为自撤销之日起失去法律效力，撤销的 效力可—直追溯到行政行为做出之日。②如 果行政行为被撤销，那么由此造成相对方的 一切实际损失应由行政主体予以赔偿。例如， 行政主体违法批地给某农民盖私房，后违法 批准行为被有权机关撤销，已盖好的房因不 符合村镇建设规划而必须拆除。为此，在一 般情况下违法批地的行政机关应适当赔偿拆 房户因此造成的损失。
（二）土地行政执法的原则

1．合法性原则。又称行政合法原则，要求土 地管理机关实施行政管理时，不仅应遵循宪 法、法律，还要遵循行政法规、地方性法规、 行政规章、自治条例和单行条例等。如行政 执法主体只能在其法定的权限内行使职权， 行使职权既要符合行政实体规范，也要符合 行政程序规范。
2．合理性原则。合理原则是建立在合法原则 基础之上的，在合法执法条件下，尽量做到执 法合理。所谓合理，包括符合立法目地、符合 社会道德、符合自然规律及平等适用法律规范。 行政法一般都赋予行政主体一定的行政自由载 量权，特别的，当前我国土地管理法律、法规 很不完善，在许多方面规定比较原则，这样正 确掌握合理性原则具有重要意义。例如，对非 法占地的罚款标准，就有较大的幅度范围，在 这种情况下，土地管理机关就应当根据违法事 实、情节和后果等多种因素，正确适用法律， 合理处罚，防止畸轻畸重现象。
2．必须是侵犯了土地管理法律、法规所保护的土 地关系和土地管理秩序，对社会造成了某种危害的 行为。我国实行土地的社会主义公有制，如某人买 卖国有土地或集体土地，这就侵犯了我国的土地公 有制度，危害了国家或集体的土地所有权。如果某 种行为并没有侵犯土地管理法律、法规所保护的土 地关系或土地管理秩序，也就不构成土地违法行为。