全国人大代表视察制度的确立及其运行评析

函报常务委员会处理；省、自治区、直辖市人民代表大会代表可将所发现的问题函报省、自治区、直 辖市人民委员会处理。”
５．代表视察工作上的辅助和帮助。人大代表“到达视察地区的时候，可以和当地人民委员会
接洽，取得他们的协助。各地人民委员会和其他有关部门应给代表以视察工作上的便利。”其所需
的旅费和伙食费，全国人大代表向全国人大常委会报销，而省、自治区、直辖市人大代表则向其所在
⑤全国人大常委会办公厅研究室：《全国人大及其常委会大事记（１９５４—１９８７）》，北京：法律出版社，１９８７年，第４９页。
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为此，中共中央还专门向地方各级党委和中央各部委党组发出通知，要求代表们定期下去视察
工作，应该成为党和国家领导机关联系群众、调查研究的一种工作制度。要求各级党委如实地向代
为一届全国人大二次会议做准备。
①②彭真：《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会工作报告》（１９５５年７月５日全国人大常委会第１９次会议通 过），《人民日报》１９５５年７月１８日第１版。 ③张治中：《张治中与中国共产党——张治中机要秘书回忆录》。北京：中共中央党校出版杜，１９９１年，第１６５页。 ④杨尚昆：《杨尚昆日记》（上册），北京：中央文献出版社，２００１年，第２０３、２０６页。
三、曲折发展：五六十年代的视察工作及其效果对比
（一）五十年代中期视察制度的充分运行及其效果 自人大代表视察制度确立至“反右运动”，全国人大代表共联合全国政协委员进行了三次视
察：
１．１９５５年１１月１７日至１９５６年１月２４日，“参加这次视察的，有全国人民代表大会代表４８７
①转引自刘政：《代表视察制度的创立：张治中建言。毛主席首肯》．《民主法制建设》２００４年第８期。 ②＠全阚人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编（１９４９一１９９０）），北京：中国民主法制 出版社，１９９１年，第３０９、３０７页。 ④１９５４年宪法在省级以及省级以下都没有设立同级人大常委会。而由同级人民委员会即同级人民政府执行同级人大常委 会的职权。 ⑤刘政：《代表视察制度的创立：张治中建占，毛主席首肯》，《民主法制建设》２００４年第８期。 １３６
命力的源泉所在”。④
为了更好地发挥人大代表的作用，全国人大常委会第七次会议决定：“为全国人大代表每人每 月津贴工作费五十万元”，＠并通过了《关于设立全国人民代表大会代表办事处的决定》。⑨
［收稿日期］加１１一０４一０７ ［作者简介］赵萍丽，博士，同济大学政治与同际关系学院讲师。
・ 本文为同济大学“９８５工程”哲学社会科学创新基地课题“全球变化与中国国家利益研究”的中期成果。 ①②刘政灌｝湘清著：《人大监督探索》，北京：中国民主法制出版礼，２００２年，第２、１０４页。 ③周罔辉、洪歼开：《完善代表视察制度思考》，《山东人大工作》２∞２年第ｌＯ期。 ④刘政、程湘清著：《人民代表大会制度的理沦和实践》，北京：中周民丰法制出版社，２００３年，第６０页。 ⑤《伞国人民代表大会常务委员会关于津贴全国人民代表大会代表工作费的决定》（１９５５年２月１２日）。当时的ｌ万元相 当于新币ｌ元。 ⑥《伞国人民代表大会常务委员会关于设立全国人民代表大会代表办事处的决定》（１９５５年２月１２日全国人大常委会第７ 次会议通过），《新华月报》１９５５年３月号。
全国人大代表所进行的这四次视察，都是由全国人大常委会负责安排组织的。视察结束后，由 全国人大常委会组织所有视察的代表分组座谈视察工作中发现的问题，对视察工作进行讨论和总
代表视察制度。截至１９５７年夏季，全国人大代表共进行了４次规模不小的视察工作，效果很好；然而，从 １９５７年中期开始，代表视察制度中断了两年，尽管６０年代初也有小规模的恢复，但其规模与效果都远不能 与５０年代中期的视察工作相提并论，１９６３年代表视察制度全面中止运作；改革开放以后才重新恢复。上 世纪五六十年代全国人大代表视察制度的确立及其曲折运行表明，代表视察制度是人大代表对“一府两 院”的一种有效的监督方式，也是社会主义民主政治的重要体现；它的运行效果和作用发挥不仅取决于党 和国家领导人的重视，取决于对视察活动的严密组织，更取决于其自身的制度化水平。 ［关键词］ 代表视察制度全国人大代表办事处联合视察制度化
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全国人大代表办事处的设立首先是由全国人大代表的角色定位所决定的。全国人大代表要履
行宪法和组织法赋予的职权，就离不开与选民、与全国人大之间进行经常性的沟通。尽管从１９５４
年１０月到１９５５年７月全国人大代表做了大量的调查工作，给全国人大常委会“来信３４２件”，①反 映了大量的问题，但是，由于我国绝大多数人大代表都是兼职的；再加上他们也不像西方国家的议 员那样配备有个人工作班子和助手，因此，“为了全国人民代表大会代表在各地工作活动的便利”， 以便“为住在本地”的全国人大代表“办理秘书工作”，②便没立了全国人大代表办事处。 其次，这与国家领导人的积极推动是分不开的。代表视察制度最先是由张治中于一届全国人
省、市、州、县人大代表视察工作定为一项经常性制度的建议，该建议被大会列为第二号提案，交全
国人大常委会办理。②收到青海省代表组的提案后，全国人大常委会对此非常重视，在一届全国人 大常委会第２０次会议上就通过了《关于全国人大代表和省、自治区、直辖市人大代表视察工作的 决定》。＠从此，代表视察工作被作为一项制度正式确立下来。该制度包括以下几个方面的内容： １．全国人民代表大会代表和省、自治区、直辖市人民代表大会代表“一般地每年应当视察工
人进行视察。……此外。有些代表、委员在寒假期间或者其他时间进行视察，没有统计在内。”④
如果再加上人大代表在１９５５年上半年所进行的视察（具体视察时间为１９５５年５月２６日至 １９５５年７月３日），＠截至一届全国人大四次会议，全国人大代表共进行了四次视察。这完全符合
全国人大常委会规定的全国人大代表一年要进行两次视察的要求。
作两次。视察时间，一般以春耕以后和秋收以后为宜”。
２．全国人大代表视察的区域可以是“原选举单位的地区”或“其他地区”，而省、自治区、直辖市人民 代表大会代表视察的对象可以是“原选举单位的地区”或“省、自治区、直辖市范围内的其他地区”。 ３．人大代表视察的方式，可以是“单独进行”，也可以是“分组进行”。“代表视察工作的时候，
大常委会一次会议后提出书面建议的，他主张每位（全国人大）常委每年都要出去视察，了解地方
情况，听取群众意见。建议是送给彭真转刘少奇委员长的。毛主席看后很是赞赏，提出把范围扩大 到全国人大代表，以后又加上全国政协委员。③人大代表视察工作的开展，离不开相应的辅助工作 和服务工作。因此，全国人大代表办事处就应运而生了。
复旦学报（社会科学版）
ＦＵＤＡＮ
２０１２年第１期
Ｎｏ．１ ２０１２
ＪＯＵＲＮＡＬ（Ｓｏｃｉ且ｌ Ｓｃｉｅ【圮ｅｓ）
・政治学研究・
全国人大代表视察制度的确立及其运行评析
——以上世纪五六十年代为例 赵萍丽
（同济大学政治与国际关系学院，上海２０００９２）
【摘要］
代表制度是人民代表大会制度建设的一个重要方面。１９５５年全国人大常委会决定建立
可以向当地人民委员会、人民法院、人民检察院有关的人员了解情况；可以列席当地的人民代表大 会会议、人民委员会会议；可以接见当地的人民代表，访问人民群众。” ４．人大代表视察的目的主要是发现问题，但“不直接处理问题”，“所发现的问题分别交由当
地人民委员会、④人民法院、人民检察院处理。必要时，全国人民代表大会代表可将所发现的问题
全国人大代表办事处的设立，是全国人大进行的首次机构建设，其内容有：
１．关于设立地方的规定。在北京、天津、上海和各省、自治区人民委员会所在地，以及重庆、青 岛、旅大、鞍山等代表居住人数较多的市设立全国人大代表办事处，而人数较少的市和县以及有代 表的部队中，则指定专人“兼办代表的秘书工作”。 ２．关于设立主体的规定。“由当地省（自治区）、市人民委员会负责”设立全国人大代表办事处。 ３．关于代表办事处本身的机构设置的规定。指出“办事处酌设秘书一人至三人”。 《决定》还要求，办事处“可先在若干城市试办，取得经验后，再普遍推行”。 此后，各地纷纷按照当地的实际情况组建代表办事处或指定兼办代表的秘书，积极协助全国人 大代表的视察工作。 全国人大代表办事处的设立，为全国人大代表有效地进行视察工作提供了组织上的保障和工 作上的便利。在经过初期的试点之后，《人民日报》于１９５６年１１月８日公布了《关于全国人民代 表大会代表办事处工作及加强市人民代表大会代表对政府工作的监督和进一步密切市人民代表与 选民的联系的暂行办法》。该暂行办法进一步明确了全国人大代表办事处的组织设置和功能定 位。《暂行办法》规定： １．办事处的干部人数由“一至三人”改为“二至三人”； ２．明确指出代表办事处的任务：为全国人大代表视察做好“组织联络工作”；帮助代表解决执 行“职务时所遇到的困难”；“掌握代表的行动情况”以及“其他需要办理的事项”。
一、制度准备：全国人大代表办事处的设立
根据１９５４年的《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》，全国 人大代表是联系选民和最高国家权力机关的桥梁和纽带：它一方面要“主动地协助宪法、法律和国 家政策的实施”，监督政府；另一方面又要联系原选举单位的选民，“受原选举单位的监督”。可以 说，人大代表是人民代表大会的基本要素，代表作用的有效发挥是“人民代表大会制度保持旺盛生
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人，占全国人大代表总数的４０％．．．…・从视察的地区讲，这次共视察了２７个省、市、自治区”；①
２．１９５６年５月１４日至１９５６年６月１３日；②
３．１９５６年１１月２０日至１９５７年１月５日。（３）“参加这次视察的有全国人民代表大会代表３５１人， 占代表总数的２８．７６％，……视察的地区，除西藏、昌都外，全国２２个省、２个自治区、３个直辖市都有
二、制度建设：人大代表视察制度的确立
人大代表视察制度的确立与政治领袖毛泽东的直接推动是分不开的。据《杨尚昆日记》记载， 毛泽东第一次提出组织全国人大代表视察是在１９５５年５月７日，第二次提出组织全国人大代表视 察是在１９５５年５月１７日，而且他还提议让民主人士（主要是政协委员）一起参加视察工作。④ １９５５年５月１８日，全国人大常委会决定通知全国人大代表“在（１９５５年）６月２０日以前，抽出 时间到原选举单位的地区、原籍或其他地区进行视察。……（全国人大常委会）建议……视察对象 要包括比较好的、比较坏的和中等的三种类型，至少对前两种都尽可能加以视察”，＠以搜集资料，