第十二章 公共管理的新策略 (《公共管理学》PPT课件)

3. 补贴（Subsidy，这一名词包括补助 金，Grants）。
4. 抵用券（Voucher）。 5. 强制（Mandate）。
（二）撤资（Divestment） 或可称作“移转型民营化”。它这意味 着
政府放弃某一企业、某一职能或某一资 产，公营事业或资产转移向民间。像委托 授权一样，撤资需要政府采取直接的、明 确的行动。与委托授权不同的是，撤资总 体上说是一次性工作。
二、民营化的原因、优点与目标 （一）民营化的原因
公共服务民营化的原因很多，有预算方面的 考虑，管理方面的差异，公共企业的责任问题，政府角 色的“正确定位”等。
当然，上述种种弊病在民营部门也同样存在，但正如 萨瓦斯所指出的，“民营部门经营不善要么被兼并，要
么 破产，而政府部门经营不善不仅不会被兼并，而且可能 获得更多的预算――期望借此提高其绩效，尽管这种做 法往往是徒劳的。”
4. 任务导向的政府（Mission-Driven Government）：转变规则。
5. 结果导向的政府（Results-Oriented Government）：将责任从投入转移至
产出或结果。
6. 顾客导向的政府（Customer-Driven Government）：满足顾客而不是官僚制 度的需要
10. 市场导向的政府尽量利用现有市场机制， 如财富税、污染费、税收刺激等，来解决公共 问题；并运用市场的力量，鼓励民间扮演过去 政府承担的部分角色，使民间机构共同分担营 运的风险，协助政府处理公共事务，刺激政府 机关提高效率。
奥斯本和普兰斯特克（Osbore & Plastrik）将上述10项策略加以整合，提 出了政府再造的“5C策略”（The Five C’s）。
2.对全过程作出明确的责任分工。民营 化是一个极端复杂的过程，需要权威、 资源、有识之士，且经常需要咨询专家。
3.对民营化项目设定清晰的目标。
4.选择合适的民营化形式。
5. 进行必要的立法改革。
6.为民营化过程设定清晰、透明的良好程序， 包括竞争性招标、通告、标价和竞标者公示、 监督等。良好程序的主要标志有：用公开、公 平的标准来审核投标者资格并从中选拔获胜者， 设置合理的时间表，确定有关经营绩效、支付 额和未来投资要求的明确标准。
1. 功能不足之替代（Displacement by Default）。
2. 政府撤退之替代（Displacement by Withdrawal）。
3. 放松管制之替代（Displacement by Deregulation）。
四、民营化的过程及其管理
共服务民营化内容主要包括10项：
1. 树立民营化的坚定政治决心。这是实 施民营化的最重要前提，否则，民营化 过程注定会失败。
二、企业型政府的原则
奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书提出了
“企业化政府”的10个原则：
1.起催化作用的政府（Catalytic Government）：掌舵而不是划桨。
2. 属于社区的政府（Community-Owned Government）：授权而不是干预。
3. 竞争型的政府（Competitive Government）： 引入竞争机制。
三、民营化的类型 根据萨瓦斯的研究，民营化有以下3种基本
类型。 （一）委托授权（Delegation） 有时又称“部分民营化”。政府把实际生产 活动委托给民营部门，但自身仍然承担监督的 责任。它要求政府持续的、积极的介入。 1. 契约外包（Contract Out）。 2. 特许权（Franchise）。
第二节 公共服务的民营化
一、民营化的涵义 民营化（Privatization），是目，参与公共服务的生产及输送的过程。其中包 含：政府部门通过契约外包（Contracting Out）、 业务分担（Load Shedding）、共同生产（CoProduction）或解除管制（De-Regulation）等方 式，将部分职能转由民间部门经营，政府只须承 担财政筹措、业务监督，以及绩效成败的责任。
8. 前瞻性的政府通过使用战备规划、未来愿景 及其他手段，提高预见能力。为了延长决策者 的时间跨度，它们重新设计预算制度、会计制 度和奖励制度，针对未来可能发生的问题，事 先作出妥善的对策，做到防患于未然。
9. 分权化的政府通过组织结构的扁平化，减少 行政层次，疏浚行政信息传递的通道，并通过 广泛的行政参与、授权部下，分散公共机构的 权力，鼓励第一线的工作者自我决策，调动各 方面的积极性。
民营化最显著的特征就是将市场机制引入公 共领域，其基本原理就是政府同私人企业以及独 立组织订立契约合同来提供服务，把公共资产卖 给私人部门，将公共设施民营化，特许设立政府 企业（chartering government corporation），聘 用顾问人员，分配政府赠券（vouchers），出售 特许权（Franchises），给予补贴，以及其他一 些选择。
第十二讲 公共管理的新策略
学习要点： 企业型政府的涵义及其基本原则 企业型政府的局限 公共服务的民营化的涵义及其优点 公共服务民营化的几种类型 公共管理中的“顾客”、“顾客导向”的内 涵 顾客导向对公共管理的积极意义
第一节 企业型政府
一、企业型政府的涵义 所谓“企业型政府”（Businesslike
7. 企业化的政府（Enterprising Government）：挣钱而不是花钱。
8. 前瞻性的政府（Anticipatory Government）：预防而不是医治。
9. 分权化的政府（Decentralized Government）：从等级制到参与和协作。
10. 市场导向的政府（Market-Oriented Government）：通过市场力量进行变革。
7. 企业化的政府亦即开创进取型的政府，它不 仅关心预算，而且关心产出，重视成本效益关 系，采用开创基金（enterprise funds），提成 分红制（shared earnings），创新基金 （innovation fund）等激励手段，来增加政府 财源；同时重视节省政府开支、提高行政效率， 多途径来解决政府财政困难。
其次，民营化是否真的比公共机构更经 济、更有效，是个问题。对于民营化的效 率绩效，难以进行简单的判定。
民营化的问题：
1. 关于公共责任问题。 2. 特权与贪污。 3. 公共服务的不公正。
4. 投机取巧。
5. 管理问题。
关于公共服务的民营化，历来存在着争论。争 论的焦点有3：（1）经济性；（2）管理和效 率；（3）从意识形态上讲，政府在社会中应 扮演的角色。
10.向公众普及民营化方面的知识。应当让公 众了解什么是民营化，为什么要实施民营化， 民营化可望解决哪些问题，民营化的长、短 期效果如何，怎样推行民营化，民众从中将 获得什么收益，等等，从而获得公众的支持。
五、民营化的局限 首先，由于政府部门与市场部门在本质
上的差异，政府的许多业务和服务很难民 营化，如含有国家主权的业务和事关国家 安全的业务。
5. 结果导向的政府改革传统的事前审慎、事后草草的 通病，强调工作的实际结果，采用全面质量管理和绩 效管理的方法，预算和绩效并重，并在绩效测量的基 础上实施新的激励机制。衡量绩效的标准主要有二： 成果（outcomes）和产出（outputs）。
6. 顾客导向的政府改变传统的行政管理作业流程，建 立顾客回应系统，建立“服务需求调查”、“顾客服 务标准作业程序”等（如英国各行政机关普遍订立的 公民宪章，美国214个联邦机关制定的顾客服务标准）， 将各种资源直接交与顾客，供顾客自主选择，提升公 共服务的品质。
Government），是与“官僚政府” （Bureaucratic
Government）相对应的。它是指政府部门由一 群富有企业精神的公职人员（被称为“公共企业 家”，Public Entrepreneur）组成，他们能够运
用 各种创新策略，使原本僵化的官僚体制恢复活 力，使绩效不佳的政府更有效地运作。
另外，企业化政府所强调的弹性、灵 活、授权等原则，也面临着执行者“道德 风险”（moral hazard）的问题，甚至可 能出现贪渎舞弊等现象。
五、企业型政府对我国的借鉴意义 简要地说，企业型政府提供了解决政府问题
的新途径，即通过公共行政内部的经济化（The Internal Economization Of Administration）或内 部市场化来保障体系的活动，进而完成公共的使 命。企业型政府的理念有助于我们重新认识政府 的角色，处理好在市场经济条件下政府与市场、 企业和社会的关系。
法，也不应该用私营公司的理念来运作，不可迷 信私企的管理。政府必须扮演管制者
（regulator）的角色，不能只强调效率、成 本，而必须也考虑公平、正义、人道等层面的价 值。因此，公共部门的改革必须兼顾公共部门的 特质，不能一味照搬私营企业的组织结构、工作 程序与行为模式。
其次，企业型政府在致力于创新与改 革的同时，势必带来风险的增大，正像再 成功的企业也可能出现经营不善、投资错 误，甚至遭市场淘汰一样。
撤资通常有3种方式：
一是出售（Sa1e），即把企业作为一个可继 续经营加以出售；
二是赠与，即无偿移转（Free Transfer）。出 售和无偿移转的对象可以是事业机构现有的员工、 产品的使用者或服务对象、社会大众，以及市场 上现有的其他私人企业，或事业机构原有之所有 人（Prior Owner）。
三是清理结算（Liquidation），即对于经营 绩效不住的公营事业，可通过削减预算、关闭工 厂，以及出售资产等方式使之退出市场。
（三）替代（Displacement） 也可称作“政府淡出”。当大众认为政府所提
供生产或服务不能满足社会的需求，而民间私营 部门则意识到此种需求时，私营部门就可替代政府提供 某种生产或服务，以满足社会大众的需求。与要求政府 积极行动的委托授权和撤资不同，淡出是一个消极和间 接的过程，即政府以消损的形式逐渐被民营部门取代。 替代的形式有：