018.我国东部地区地级市养老设施布局规划研究

我国东部地区地级市养老设施布局规划研究

王函，胡建锋

摘要：地级市的城市公共服务设施规划系统性较强，而城市总体规划中的公共服务设施规划虽涉及面较广，但深度较浅，对养老服务设施等关注度不高、指导性较差，大部分城市养老设施布局专项规划仍处于探索阶段。随着国家对养老问题的重视，需要建立科学、理性的养老设施规划体系。研究以山东省临沂市为例，建立对东部地区地级市养老设施布局规划的理性思考，希望对我国同类地区养老设施布局有所帮助。通过分析设施建设困境、老龄化社会现状，建立技术体系与规划核心内容，分机构养老、社区养老、居家养老几个层次进行规划指引与标准配置。结合数据分析，采用设施适宜性评价、基于GIS的“位置分配”模型等新型手段；全面介绍地级市城市养老设施规划。由于为老设施规划控制弹性较大，本文主要介绍城市养老设施配置标准。

关键词：东部地区，养老设施，布局规划

1现状层面分析

1.1养老服务设施建设困境

截至目前，世界上所有发达国家都已进入老龄社会，许多发展中国家正在或即将进入老龄社会。2014年末，全国人口共计13.68亿人，60周岁及以上人口数为2.12亿人，占总人口比重为15.5%；65周岁及以上人口数为1.37亿人，占比10.1% 。20世纪90年代开始的“人口红利”已经接近尾声，今后半个世纪内，我国将全面进入“银发经济”时代。未来中国人口将呈现出老龄化、高龄化、空巢化加速增长的态势，养老事业将成为社会发展中的重要民生问题。

反映在养老服务设施上，设施总量不足是最为突出的问题。国内对养老问题的应对刚刚起步。以山东省临沂市为例，2014年全市每千名老人拥有床位数仅18.7张，远远低于50张的国际标准。受“隐性老龄化”影响，大部分东部省份城市养老问题未直接表现出来，导致设施建设相对滞后。

图1部分国家与地区每千名老人拥有养老服务设施床位数情况比较（图片来源：笔者自绘）为应对人口社会老龄化，各级政府制定了一系列的政策文件；在国家国民经济和社会发展“十三五”规划中，明确提出要积极开展应对人口老龄化行动，弘扬敬老、养老、助老社会风尚，建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系，推动医疗卫生和养老服务相结合，探索建立长期护理保险制度。全面放开养老服务市场，通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体增加养老服务和产品供给。

1.2老龄化社会现状

全国老龄工作委员会办公室预测，未来中国的老龄化进程认为三个阶段：第一阶段，从2001年到2020年是快速老龄化阶段。第二阶段，从2021年到2050年是加速老龄化阶段。第三阶段，从2051年到2100年是稳定的重度老龄化阶段，老年人口规模将稳定在3亿-4亿，老龄化水平基本稳定在31%左右，80岁及以上高龄老人占老年总人口的比重将保持在25%-30%，进入一个高度老龄化的平台期。而根据全国老龄工作委员会的研究，中国社会老龄化的特征包括：老龄人口规模巨大、发展不平衡、女性老年人口多于男性、老龄化发展迅速、城乡倒置（国外城市＞农村，中国农村＞城市）、老龄化超前现代化（未富先老）等。

1.2.1临沂市人口老龄化现状

截至2014年底，临沂市60岁以上老年人口数已达181.9万人，占全市常住人口总数的17.80%，为山东省老年人口第一大市。老年人口逐年增加，空巢老年人数达55.9万，占老

年人口总数的30.8%，全市共有失能、半失能老人12.48万，80岁以上高龄老人约30万，90岁以上老年人3.3万，百岁老人近600人。

图 2 山东省各地市老龄化水平（图片来源：笔者自绘）按照六普常住人口数据，借助人口计算模型，预计至2020年，临沂市域老年常住人口将达到201万人，老龄化水平达到19.1%。对此，临沂市政府出台的《关于加快社会养老服务体系建设的意见》中明确提出，要重点建设市级大型综合性、示范性养老服务设施，各县区至少建设一处以收养半自理和不能自理老年人为主的老年养护设施。

图 3 基于六普数据的临沂市域人口老龄化预测分析（图片来源：笔者自绘）至2015年9月底，临沂市区常住人口规模为289.71万人，60岁以上人口37.81万人，老龄化水平13.05%。预计至2020年底，市区常住人口规模为330.63万人，60岁以上人口46.13万人，老龄化水平13.95%。现状老年人口集中在兰山、银雀山、金雀山、义堂、方城、汤头、罗庄、盛庄、傅庄等区域。城乡人口老龄化水平倒置，汤头、李官、郑旺等乡镇地区的人口老龄水平高于兰山、金雀山、银雀山、盛庄、罗庄等城区。

图4基于六普数据的临沂市老龄人口规模分布特征与老龄化水平分布特征（图片来源：笔

者自绘）

根据六普数据得到的人口年龄结构分析及预测，临沂市老龄人口中，60-70岁人口将会快速增长，且大部分属于具有自理能力的老年人，对于老年公寓以及居家养老等设施的服务需求较大。老年人性别比中女性大于男性。临沂市人口老龄化是在出生、死亡和迁移的综合作用下逐渐形成的。

1.2.2临沂市城区养老服务设施现状

根据《临沂市国民经济和社会发展统计公报》有关资料数据，综合比较近几年全市敬老院、老人占用床位数、集中供养、分散供养的情况发现：全市敬老院数量正在逐渐减少；老人占用床位数正逐渐扩大；单体敬老院正朝向规模扩张、集中化布局发展，养老服务设施发展正走向正规化。集中供养的老人数量正逐渐增大，养老服务设施需求达到新的层次。

图5临沂市部分养老服务设施现状情况（图片来源：笔者自绘）

图6临沂市2012-2014年集中供养与分散供养人数情况（图片来源：笔者自绘）目前，市区养老机构设施主要集中在兰山、罗庄及九曲街道。老年人口较多的方城、义堂、汤头、盛庄等街道则机构较少。现状老年公寓的辐射覆盖率较低，有较大缺口。养老床位建设供给量不足，床位短缺问题突出。受传统观念落后、服务水平落后、医养结合欠缺等因素影响，现有养老机构入住率不高。现状主要医疗设施、养老为老设施分布无规律可循，与居住用地空间布局不符，设施用地分布在城市发展等因素影响下话语权不强，用地常为城市开发剩余的“边角料”用地。

图7 临沂市中心城区现状主要医疗设施、养老为老设施分布示意图（图片来源：笔者自绘）另外，大部分养老设施属于改建、扩建，上位规划落地较少，解决用地成为专项规划的主要难题。

1.2.3相关部门政策、规范现状

目前，养老设施专项规划是一个新类型的专项规划，在规范层面尚未形成统一的配套标